平成 20 年 3 月 26 日判決言渡同日原本領収　　裁判所書記官

平成 19 年（ワ）第 350 号　横浜市会委員会の傍聴不許可にかかる損害賠償請求事件

口頭弁論終結日平成 20 年 2 月 6 日

判　　　決

原告　　　　　　　　綾部祥一郎

被告　　　　　　　　横浜市

同代表者市長　　　　中田　　宏

主　　　文

1 原告の請求を棄却する。

2 訴訟費用は原告の負担とする。

事実及び理由

第１　請求　(省略)

第２　事案の概要　(省略)

第３　当裁判所の判断

1 争点（ 1 ) （本件委員会が，本件傍聴許可申請を不許可としたことが違法となるか）について

( 1 ）証拠（甲 2 ないし 8 , 10 , 23 , 25 ，乙 4 ないし 10 ，原告本人）及び弁論の全趣旨によれば，以下の事実が認められる。

ア　本件不許可に係る事実経過等

（ア） 本件委員会の冒頭の審議では，山田一海委員からの「市民傍聴は非常に大事なこと

かと思いますが，過去もこういう申請があって，スペースの問題，またモニター放映等でやってまいりました。今回はまた、議会のあり方調査会で、予算･決算の特別委員会において試行的に市民傍聴を認めるという報告が出されております。そういう中で、それを尊重いたしまして、今回は不許可という形でお願いしたいと思います。」との意見、大貫憲夫委員からの「 1 人だったら、空いているから、そこを使ってもらって、今議論しているかもしれないけれど、委員会の独立性もあるわけだから、大いに傍聴を許可するという立場で諮ってください。」との意見など、不許可に賛成する立場、許可に賛成する立場からの意見がそれぞれ出されたが、最終的 には，採決の結果，不許可に 賛成の委員が多数で，傍聴申請は不許可とされた。（甲 2 ）。

（イ） 横浜市会では，委員会に使用する会議室は、 8つの常任委員会、 7つの特別委員

会及び市会運営委員会が共有している。本件委員会の審議がされた部屋は，市会第 1 会議室であり，一般傍聴席が特別に設置されておらず（乙 10 ) ，傍聴人と市議員らの出入口も共通となっていた（原告本人）。

本件委員会では，委員席（ 13 席）の外，当局説明員席（ 40 席程度） , 市会事務局席（ 3 席），速記者席（ 1 席），正副議長席（ 2 席），議員傍聴席（ 2 席）及び報道関係者傍聴席（ 6 席）が設置され，壁際まで座席が配置されている状況であった（乙 6 , 10 ）。なお，報道関係者傍聴席が不足する場合は，ドアの前などにいすだけを新たに持ち込むなどして対応することもあり（乙 10 ) ，本件委員会でも，そうした対応は可能であった。本件委員会では，正副議長席及び議員傍聴席は空席であったが，その他の席はすべて着席されており，報道関係者も 6 社が傍聴していた（乙 10 ）。

（ウ）　横浜市会は，後記ウ（ウ）のとおり予算・決算特別委員会局別審査の傍聴が試行されるまで，議員及び報道関係者以外の，原告を含めた一般市民の傍聴を許可したことはなかった（乙 10 ）。

イ　　地方推進委員会の勧告等について

（ア）　 平成 9 年 7 月 8 日，地方分権推進法 9 条により設置された地方分権推進委員会は，内閣総理大臣に第 2 次勧告を提出した。同勧告には「地方公共団体は，議会の公開性を高めるため，本会議に加え，委員会やその審議記録の公開を一層進め，議会関係の事務についても，情報公開条例の対象に含めるものとする。」と明記されていた（甲 3 ）。

（イ）　政府は，上記第 2 次勧告を受けて，同月 15 日，地方分権推進委員会の第 2 次勧告に関する対処方針を閣議決定し，同方針には「「地方分権推進委員会第 2 次勧告」を最大限に尊重し，速やかに地方分権推進計画作成のための所要の作業を進める。」ことが明記されていた（甲 4 ）。

（ウ）　自治省は，上記（ア）の第 2 次勧告及び上記（イ）の閣議決定を受けて，同年 11 月 14 日，各都道府県知事及び各指定都市市長に対し，地方自治・新時代に対応した地方公共団体の行政改革推進のための指針を通知し，同指針には，「委員会審議の公開等議会審議の公開性を高めるとともに，夜間議会の開催等住民の関心が高まるような会議運営に努めるなど地方議会の一層の活性化を推進すること。」と明記されていた（甲 5 ）。

（エ）　政府は，平成 10 年 5 月 29 日，地方分権推進法 8 条に基づき，地方分権推進計画を閣議決定したが，同計画には，「地方公共団体に対し，委員会審議の公開等議会審議の公開性を高めるとともに，夜間議会の開催等住民の関心が高まるような会議運営に努めるなど地方議会の一層の活性化を推進するよう要請する。」と明記されている（甲 6 ）。

ウ　　横浜市会の委員会審議の公開に対する取組について（乙 10 )

（ア）　 横浜市会議長の諮問機関として各会派代表者から構成された議会改善検討懇話会（平成 9 年設置，設置期間は平成 11 年 3 月 31 日まで）の第 2 次報告（平成 9 年 12 月 24 日）では，多数意見として， �@ できるだけ多くの市民に委員会の審議状況を提供するに当たっては，情報提供の公平性を考慮する必要があることから，モニター放映による傍聴の方式で実施していく， �A モニター放映は，常任委員会，特別委員会，予算特別委員会及び決算特別委員会について行う， �B モニター放映の実施は，放映場所の設置など実施に必要な環境整備を速やかに進めるとともに，予算・決算特別委員会を先行させ，体制が整い次第順次行っていくこととされた。

議長は，上記報告を受けて，平成 10 年 2 月 9 日，運営委員会に諮り，上記モニター放映の実施を決定し，平成 10 年 9 月開催の決算特別委員会からモニター放映が開始され，平成 11 年 2 月開催の予算特別委員会，同年 3 月開催の常任委員会，同年 6 月開催の予算・決算特別委員会以外の特別委員会と順次モニター放映が開始された。

また，平成 12 年 5 月 8 日の運営委員会において，モニター放映の対象を拡大して実施することが決定され，この決定により，平成 12 年 7 月から運営委員会，予算・決算特別委員会理事会，全員協議会についてモニター放映が開始された。さらに，平成 15 年 5 月からすべての委員会についてモニター視聴者用に委員会議題書及び委員の座席表を用意し，また，委員会終了後には委員会配付資料を閲覧に供する取扱いを開始した。

（イ）　議長からの諮問事項を調査，検討するため，運営委員会の諮問機関として設置された各会派代表による横浜市会議会のあり方調査会の平成 1 6 年 11 月 1 日の第 2 回報告（乙 9 の 14 頁）では，インターネット中継について報告が行われ，運営委員会は，上記報告を受けて，予算・決算特別委員会でのインターネット中継の実施を決定し，議長に報告を行った結果，平成 17 年 9 月開催の決算特別委員会からインターネットによる生中継及び録画中継が開始された。

（ウ）　横浜市会議会のあり方調査会の平成 18 年 9 月 12 日の第 10 回報告（甲 7 ，乙 9 の 59 頁）では，委員会傍聴についての報告が行われ，委員会傍聴は，スペースの確保，動線の分離等が可能な 4 階大会議室を使用する予算・決算特別委員会局別審査で試行することにより進めていくことが可能であるとされ，平成 18 年 9 月 12 日，上記報告を受けた運営委員会が，上記報告のとおりの実施を決定し，議長に報告を行った。平成 18 年 10 月開催の決算特別委員会局別審査及び平成 19 年 2 月， 3 月開催の予算特別委員会局男リ審査における一般傍聴が試行され，上記試行を経て，平成 19 年 10 月開催の決算特別委員会局別審査から一般傍聴が実施されることとなった。

（エ）　平成 9 年 12 月 24 日，議会改善検討懇話会の第 2 次報告では，委員会記録は，委員会の審査状況の情報提供と表裏一体をなす情報であり，記録の作成が全文記録となっている状況を考慮して，公開の扱いとし，常任委員会，特別委員会及び予算・決算特別委員会について，委員会記録の公開を行うとされた。議長は，上記報告を受けて，平成 10 年 2 月 9 日の運営委員会に諮り実施を決定し，同決定によって，同年 5 月開催の常任委員会及び特別委員会から，議会記録が市庁舎 1 階市民情報センター，市内各市立図書館等において公開されることとなった。

また，平成 12 年 6 月 28 日の運営委員会において，同年 7 月以降に開催される運営委員会，予算・決算特別委員会理事会，全員協議会の記録の公開が決定され，さらに，平成 14 年 5 月からは，ホームページにおいても委員会記録が公開されている。これらの議会記録は議会内での発言等について非常に詳細に記載されているが，その公開は，当該委員会開催の約 ３か月後である（原告本人）。

（オ）　昭和 44 年 5 月 29 日の運営委員会において，市政記者会所属記者に対しては，傍聴を包括的に許可することとし，平成 10 年第 3 回市会定例会からは横浜ラジオ・テレビ記者会所属記者に対しても傍聴を包括許可とした。また，平成 18 年 5 月 30 日の市会運営委員会においては，記者に対し，委員会室での撮影，録音も包括許可とすることと決定した。　　平成 15 年 5 月時点においては，横浜市政記者会，横浜ラジオテレビ記者会所属記者に対しては，予算・決算特別委員会，全員協議会，常任委員会，予算・決算特別委員会理事会，市会運営委員会，予算・決算特別委員会以外の特別委員会について，傍聴及び撮影を包括許可しており，その他の記者会所属記者に対しては，予算・決算特別委員会，全員協議会については，傍聴及び撮影（写真のみ）が包括許可されているが，常任委員会，予算・決算特別委員会理事会，市会運営委員会，予算・決算特別委員会以外の特男リ委員会の傍聴については委員会に申し出る必要があるとしているものの，先例はすべて不許可とされている。また，政党新聞記者に対しては，予算・決算特別委員会及び全員協議会についての傍聴は不許可であり，その他の傍聴については委員会に申し出る必要があるが，先例はすべて不許可とされている（甲 25 ）。

エ　　横浜市以外の自治体の委員会審議の公開に対する取組について

（ア）　全国市議会議長会都市行政問題研究会が，同研究会に加盟する人口 2 5 万人以上の 85 市議会に対して，平成 11 年 3 月 15 日から同年 4 月 9 日までに行った調査によれば，常任委員会の傍聴規定については，「完全公開」が 16 市（ 19 % ) ，「委員長の許可により公開」が 54 市（ 6 4 % ) ，「委員会の許可（決定）により公開」が 14 市（ 16 % ) ，「非公開」が 1 市（ 1 % ）である。また，上記調査によれば，実際の傍聴の取扱いは，「原則自由公開」が 30 市（ 35 % ) ，「許可した事例あり」が 36 市（ 42 % ) ，「許可した事例がない」が 13 市（ 16 % ) , r 傍聴の申出なし」が 4 市（ 5 % ) ，「慣習的に公開しない」が 1 市（ 1 % ) , 「その他」 が 1 市（ 1 % ）であった（甲 8 ）。

（イ）　横浜市において，上記ウ（ウ）で，予算・決算特別委員会局別審査の傍聴の試行が決定されたころ，首都圏の 8 都県市（横浜市，神奈川県，川崎市，東京都，千葉県，千葉市，埼玉県，さいたま市）では，横浜市のみが一切の委員会の傍聴を認めていなかった（甲 10 ）。（ウ）平成 19 年 3 月，横浜市以外の神奈川県の市町村における委員会の公開について，厚木市及び藤沢市（藤沢市は音声のみ実施）以外にモニター放映を行っている自治体はないが，真鶴町以外の自治体で委員会傍聴が実施されている（なお，真鶴町は，これまでに傍聴申請がなく，傍聴申請が出た場合の対応については協議中であった。）。また，横浜市以外の政令指定都市における委員会の公開については，モニター放映を常時行っている自治体は，大阪市と京都市であるく堺市は，音声のみの放映を常時行っている。）が，大阪市及び京都市とも委員会傍聴は行っていない。大阪市と京都市以外の政令指定都市では，委員会傍聴が行われているが，千葉市は予算・決算特別委員会についてのみ傍聴を認めている（乙 5 ）。

( 2 )　 原告は，本件不許可が，地方自治法 115 条，憲法 21 条 1 項や市民的及び政治的権利に関する国際規約 19 条 2 項から認められる原告の傍聴を求める権不リを侵害すると主張する。

しかし，地方自治法は，第 2 編第 6 章第 6 節「会議」における 115 条 1 項本文において「普通地方公共団体の議会の会議は，これを公開する。」と定めているが，これとは別に，同章第 5 節において「委員会」に関する独立した規定を設け，その中の 111 条「前 3 条に定めるものを除くほか，委員会に関し必要な事項は，条例でこれを定める。」と定めており，同法 111 条は，委員会を公開とするか否か，公開する場合の方法等を含めた事項についても，各地方自治体の条例に委ねたものと解するのが相当であり，同法 1 15 条 1 項本文「会議」に委員会が含まれると解することはできないので，同法 115 条 1 項本文から，原告の主張するような傍聴を求める権利を認めることはできない。また，原告は，その他，憲法 21 条 1 項や市民的及び政治的権利」に関する国際規約（国際人権 B 規約） 19 条 2 項をも指摘するが，地方議会の委員会は，議案についての最終的な意思決定を行う本会議とは異なり，議案等の予備審査等を行う内部機関として地方自治法及びこれに基づく条例の規定により設けられているものであること，憲法等は，その会議の公開はもとより，委員会の設置自体についてもこれを制度として保障しているものではないことなどに照らすと，憲法 21 条 1 項や国際人権 B 規約が規定する知る権利から，直ちに委員会の傍聴を求める権利が導かれるものではなく，さらに，上記（ 1 ）ウで認定した事実によれば，本件委員会については，モニター放映及び詳細な委員会記録の公開がなされており，本件委員会の内容を知る手段はあったのであるから，本件不許可が原告の知る権利を侵害するものと認めることもできない。

( 3 ) 原告は，委員会条例 13 条は，本来私人が自由に行うことができる行為が法令や行政処分により一律に禁止されている場合にその禁止を解除するといういわゆる許可制を定めているところ，合理的な理由がない限り，原告の本件傍聴許可申請の不許可は違法な処分であると主張する。

しかし，委員会条例 13 条は，「委員会は，議員のほか委員会の許可を得た者が傍聴することができる。」と規定するのみであり，その他に許可事由を定めた規定や原則傍聴を許可すべきとした規定はいずれも存しない。また，同条「委員会の許可 J とは，委員会を構成する議員による多数決によってその許可が決せられることを前提とするものであるが，多数決では，討論を経た上で，複数の個々の議員が各々の信条，見識等に従って許可，不許可の判断をするのであって，そもそも，合理的な根拠がなければこれを不許可とすることができないとする許可制とはそぐわないものであり，同条が許可制を規定したものと解釈することはできない。

さらに，上記（ 2 ）のとおり，法令上，特段，傍聴を求める権利が認められるわけではないので，同条を原則傍聴を許可する規定と解釈することもできない。

そして，本件傍聴許可申請は，本件委員会が同条の規定に基づいて採決した結果，不許可が多数であったため，不許可とされているのであるから，本件傍聴許可申請を不許可としたことに違法性を認めることはできない。

( 4 ) 原告は，委員会を中心に実質的審議が行われ，本会議が形がい化する傾向が見られること等から委員会についても公開の原則が適用されるべきであり，委員会も公開すべきという考えが今日の主流となる考え方であるとし，地方議会の委員会審議の傍聴は地方分権を進める政府の方針とも適合すると主張する。しかし，上記（ 1 ）イ，エの認定事実によれば，地方分権推進委員会の勧告等では，地方議会の委員会審議の公開性を高めるべきとの見解が明記され，それを受けて多くの地方自治体が委員会審議の公開性を高めるような制度を実施していることが認められるが，地方分権推進委員会の勧告等の政府見解は，そもそも委員会の公開の仕方について傍聴が絶対の方法であるとしているものではない。また，横浜市以外の自治体についても，傍聴を実施せずにモニター放映を行っている自治体や予算・決算特別委員会のみ傍聴を認めるなど，自治体によって，委員会審議の公開性を高める制度は様々である。さらに，上記（ 1 ）ウで認定したとおり，横浜市会は、 頂次，モニター放映，議事録の公開，インターネット放映，予算・決算特別委員会局別審査における傍聴をそれぞれ実施し，委員会審議の公開性を高めるための処置をしてきたものといえるのであるから，原告の上記主張を採用することはできない。

( 5 ) 原告は，報道関係者には傍聴を認め，一般市民に傍聴を認めないことは差別的扱いであるなどとも主張する。

しかし，法の下の平等は，合理的な理由なく差別することを禁止するものであって，国民各自の事実上の差異に相応して法的取扱いを区別することは，その区別が合理性を有する限り認められるものであるところ，報道機関の報道は，民主主義社会において，国民の知る権利に奉仕するものであり，事実の報道の自由は，表現の自由を規定した憲法 21 条の保障の下にあり，また，このような報道機関の報道が正しい内容を持つためには，報道の自由とともに，報道のための取材の自由も，憲法 21 条の精神に照らし，十分尊重に値するものである（最高裁昭和 44 年 11 月 26 日決定・刑集 23 巻 11 号 1 490 頁参照）。そして，報道機関による委員会の傍聴は，報道機関が会議を取材してその事実を報道することにより，住民が地方議会の活動状況や議員の行動等を知ることが可能となり，それによって民意の形成に寄与し，民意に基づく議会の審議が可能になり，民主的基盤に立脚した地方公共団体の健全な運営に資するという機能を有するもので，このような報道機関の報道の有する機能，公共性等に照らし，本件委員会が，会議室の場所的制約，警備上の問題等のある状況において，委員会の会議に係る事実を正確に報道することのできる能力，資質を備えた者であると一般に考えられている市政記者会等に所属している報道関係者を，それ以外の一般の住民に優先して傍聴させる取扱いをしたことの合理性を肯定することができるのであって，原告の上記主張を採用することはできない。

( 6 ) よって，いずれの点からしても，本件委員会が，本件傍聴許可申請を不許可としたことに違法性はない。

第 4 結論

以上によれば，争点（ 2 ) （原告の損害）について判断するまでもなく，原告の請求は理由がないからこれを棄却することとし，訴訟費用の負担につき民訴法 61 条を適用して，主文のとおり判決する。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　

横浜地方裁判所第 5 民事部