平成20年（ネ）第2345号 直送済
控訴人 綾部祥一郎 次回期日6月11日
被控訴人 横浜市
控 訴 理 由 書
東京高等裁判所第15民事部 御中
平成20年5月26日
控訴人訴訟代理人弁護士 森 田 明
同 阪 田 勝 彦
同 戸 張 雄 哉
記
第1 原判決の要点
原判決は、次のような理由で、控訴人の請求を棄却した。
1本件不許可処分は、控訴人の傍聴を求める権利の侵害にはならない。すなわち、地方自治法115条本文の会議に委員会は含まれないし、憲法21条1項、国際人権B規約から委員会の傍聴を求める権利が導かれるものではなく、モニター放映、詳細な 委員会記録の公開があることから、知る権利の侵害にはならない（原判決p15～1 6）。
2 委員会条例13条は許可制を定めたものではない（原判決p16～17）。
3 委員会の公開性の要請があるといっても、委員会の傍聴が絶対の方法ではなく、他の手段で公開性を高めてきたのだからそれで足りる（原判決p17）。
しかしこれらの理由はいずれも失当である。以下、反論する。
第2 原判決の誤り
1 委員会傍聴の必要性
（1）原判決は委員会傍聴の意義について認識を欠いている
個々の争点に入る前に、まず、原判決が、そもそも地方議会において委員会審議を傍聴することの意義について基本的な認識を欠いていることを、指摘せざるを得ない。
かかる認識不足は、「委員会の公開性の要請があるといっても、委員会の傍聴が絶対の方法ではない」とか、「地方分権推進委員会の勧告等の政府見解は、そもそも委員会の公開の仕方について傍聴が絶対の方法であるとしているものではない。」「自治体によって、委員会審議の公開性を高める制度は様々」などという判示に現われており、これが争点についての判断の誤りを導いている。
（2）委員会審議傍聴の意義
ア 委員会審議を傍聴することの意義については、すでに原審で主張したように、一般論としては論じ尽くされている。
すなわち、今日では、実質的には委員会を中心に審議が行われ、本会議が形骸化する傾向があることから、委員会審議を公開しなければ公開の実が挙がらないことが強く指摘されている（訴状p4、原告準備書面1p4）。
また、控訴人も、委員会審議の傍聴によってはじめて、個々の議員の審議に臨む姿勢、「人相風体から立ち居振る舞い、それから、市の職員とか・‥同僚とかに対する態度であるとか、そういうものを総合的に見まして、その人が議員としてどういう人であるかということが判断できる」のであり、それらの情報をもとに次の選挙における適切な選択も可能になることを述べている（原告本人p2～7）。
ここでは、さらに、委員会審議が公開されている市における実践例を通じて、委員会公開の具体的成果を紹介する。
イ 「相模原市議会をよくする会」（代表赤倉昭男）では、相模原市の市議会の本会議及び委員会を継続的に傍聴し、その結果をもとに全議員を評価した「通信簿」を作成し、公表している。「通信簿」は、当選前の公約に関してどれだけ実際に議会質問をしたかをまとめて評価した「公約編」と、4つの観点から議員活動を評価した「観点編」、総括的なコメントを付した「総評編」からなる。
平成15年時点での観点編の内容は次のようなものであった（甲26p9）。
①「説明・説得力」
委員会での質疑の際の質問の分かりよさ、本会議での提案や批判の納得性の度合いなど。また、声の大きさ、言葉の選択、明瞭さなども対象。
②「改革姿勢」
議会改革の提案や陳情に対する対応の仕方等
③「意欲・態度」
一般質問回数、委員会での発言回数、居眠り・私語・離席の回数、本会議での他議員の演説への関心姿勢、言葉づかい、などについて評価
④「知識・調査力」
発言が豊富な知識や独自調査に基づいているものか、など
これらのうち、①③は直接傍聴しなければわからないものであり、④についても、質問時の姿勢や発言態度に表れるものであるから、傍聴しなければ十分な評価はできない。そして、同会は本会議の傍聴もしているが、実質的な審議をする委員会傍聴が評価の際のより重要な内容となっている。
総評編でも、「市政批判、改革姿勢は旺盛だが会議中の居眠りで相殺される」「居眠りばかりが目立つ」「やや疲労感を漂わせる」「私語の震源地」「倣慢・不遜な態度」など直接傍聴してこその指摘がされている（甲26plO）。
平成19年時点では、観点編の内容は、次の4点になっているが、直接傍聴によらなければ十分な評価ができないことは同様である（甲27p8）。
①「説明・説得力」 上記の①と同様。
②「行政チェック度」
③「議場での態度」 上記の③と同様。
④「議会改革姿勢」
この年の総評編では、「メリハリの効いた質疑はいい」「発言はわかりよいが、自席では居眠りが目立つ」「穏やかな語り口が特徴」「議会での議論展開は抜群。時々発言が詰まるなど正直さが見える」「この人が発言するときは議場が静かに構えるほど説得力がある」「議場での退屈そうな姿が印象的。前後左右との会話が目立つ」「議場の私語はこの人の専売特許」などの指摘がされている（甲27plO）。
これらの情報が公にされることによって、一般の市民はなかなか知ることができない議員の活動の実情を知ることができ、選挙の際の選択の重要な資料になる。実際、同会の活動が報道されると大きな反響を呼び、市民からの激励が相次いだ（甲 28）。
同会の活動は議員からも信頼を得つつあり、平成19年6月には、同会主催の座談会に新人議員19名中14名（1会派を除く6会派から）が参加した（甲29）。
また、平成19年10月には、相模原市議会議長へのインタビューを実施し、議長から、「日ごろの皆さんの活動には敬意を表し、熱心な取り組みに敬服しています。 いろいろなご提言を着実に議会運営に反映させていただいております。」「フェアーな立場でやって、是非活動してください。」などの激励をうけた（甲30p4）。
ウ 同会の活動が知られることにより、議会をつぶさに傍聴することによって「議員の通信簿」を作ろうという動きが全国にも広がりつつある（甲31）。
また、同会を中心にして、神奈川県下で議会傍聴や監視をしている団体が交流を持ち（甲29p15）、平成19年10月には、「開かれた議会をめざす神奈川市民団体連絡会」が発足した。ここには、よこはま市民オンブズマンも含め、県内の16の団体が参加している（甲32p5、原告本人p4～5）。県内の横浜市以外の地方自治体では委員会傍聴が可能になっているので、審議資料の配布など傍聴の質を高める要求をするようになっている（甲32plO）が、横浜市ではそもそも委員会傍聴ができないために、他の地方自治体と同じレベルで議員への評価をすること自体できない状態である（原告本人p5）。
このように、市民が議員の活動を適正に評価し、適切な投票行動をする上で委員会審議の傍聴は重要な意義を持っており、横浜市はこの点で大きく立ち遅れているのである。
（3）政府見解の理解の誤り
原判決は、「地方分権推進委員会の勧告等の政府見解は、そもそも委員会の公開の仕方について傍聴が絶対の方法であるとしているものではない。」という（原判決p17）。
しかし、これは明らかに誤った理解である。
地方分権委員会第2次勧告は、「地方公共団体は、議会の公開性を高めるため、本会 4議に加え、委員会やその審議記録の公開を一層進め、議会関係の事務についても、情報公開条例の対象に含めるものとする。」とし、続けて「議会活動に対する住民の理解を深めるため、地方公共団体は、休日、夜間議会の開催、住民と議会とが直接意見を交換する場の設定等に努めるものとする。」としている（甲3p83）
委員会審議の公開という場合、それが直接傍聴することを意味するのは当然の前提である。しかもここでは「本会議に加え」としているのであるから、本会議と同様傍聴を意味するのが当然の解釈である。しかも、続けて休日、夜間議会、さらに住民と議会が直接意見を交換する場まで想定しているのである。議事録の公開で足りるなら休日や夜間に議会を開く必要はなく、別室のモニター視聴では住民と直接接することはできないのであるから、これらを総合して読めば、勧告は委員会傍聴を認めることを大前提としているといわねばならない。
「地方自治・新時代に対応した地方公共団体の行政改革推進のための指針」（甲5pl17）や「地方分権推進計画」（甲6p64）も同様の記載であり、同趣旨と解すべきである。
そして、そもそも横浜市会の「議会のあり方調査会報告」の中ですら、「委員会傍聴は開かれた議会の実現のためには実施すべきである」と明言しているのである（甲7pl）。
一連の政府見解は、地方議会における委員会審議の傍聴制を要請するものというべきであり、これを否定する原判決の見解は著しい誤解ないしは曲解というほかはない。
そして、委員会条例13条はこうした政府見解と整合的に解釈されるべきである。
（4）横浜市会の後進性
ア 判決は、「横浜市会は、順次、モニター放映、議事録の公開、インターネット放映、予算・決算特別委員会局別審査における傍聴をそれぞれ実施し、委員会審議の公開性を高めるための処置をしてきたものといえる」（原判決p17）として、あたかも横浜市会が公開に積極的であったかのような判示までしている。
横浜市会が行ってきたこれらの施策がいずれも不十分で時期遅れであることについては、すでに原告準備書面準備書面1p7～10に詳しく指摘したが、原判決ではかかる実情に目を閉ざしている。
もともとモニター放映をはじめ他の手段で傍聴に代えられるものではないが、横浜市会の対応が消極的であったことについてさらに補充して主張する。
イ モニター放映を取り入れたのは、平成9年12月24日の議会改善検討懇話会報告書（第2次）に基づくものである（乙10p2，甲33）。ところで、この報告では、委員会の傍聴について、「傍聴は、委員会の狭隘などから報道関係者を除きこれに応えることは困難であるとの扱いがされているが、市民の傍聴への期待も高まってきている中で・‥傍聴の方法をどのようにすべきかについて検討した。」とIされ、「モニター放映による傍聴の方式で実施していくことで意見の一致を見た」として、モニター放映導入に進んでいくのである（甲33p2）。
そして、その後10年を経た平成18年12月の「議会のあり方調査会」においても、相変わらず「会議室が狭隘である」として、モニター放映を続けるとの方針を示しているのである（甲7pl）。この10年間の間に、会議室の改善などの努力はしようと思えばいくらでもできたはずである。にもかかわらず、市会は市民の傍聴の必要性を建前では認めておきながら、実際にはモニター放映をもってこれにすり替え、委員会傍聴の実現をひたすら先送りにしてきたのである。
そして、モニター「放映が実際の傍聴に代わりうるものでないことはすでに詳しく述べたとおりである（原告準備書面1p7、甲21原告本人p5～7）。
ウ また、市会が情報公開制度の対象になった経過についてはさすがに原判決も直接には積極評価していないが、若干事情を補足する。
神奈川県内では議会としては横浜市会のみが情報公開制度の対象となっていない状態が続いており、平成12年の情報公開条例全面改正に向けての論議の際にも、市民からは、市会を実施機関とすべきだとの意見が寄せられていた（甲34の1～3）。しかし、横浜市公文書公開審査会の改正に向けての中間とりまとめでは、議会については「自主性を尊重すべきであり、議会における検討の動向を見守っていくこととしたい。」という煮え切らない表現にとどまっていた。そこでこの点についてさらに市民からの意見が寄せられ（甲35p3）、ようやく実施機関に加わるところとなったものである。情報公開に対する消極性は顕著である。神奈川県議会は、昭和57年に情報公開条例を制定するに当たって、自ら条例案を修正して実施機関になった。横浜市が情報公開条例を制定した昭和62年に横浜市会が同じことをするだけの見識があれば、あるいはその後の周辺地方自治体の動向を踏まえて実施機関に加わっていれば、平成12年になるまで議会が実施機関になるか否かといった恥さらしな議論を続けずにすんだのである。
ェ 横浜市会では平成10年に至るまで委員会審議の議事録の公開すらしていなかったことは被控訴人も認めるとおりである（被告準備書面（1）p8）。他の地方自治体では図書館等で容易に委員会議事録を閲覧できた時期に、横浜市民は委員会審議の内容を知り得なかったのである。
このように横浜市会の公開に消極的な姿勢は一貫している。モニター放映も、前進ではなく、傍聴を阻止するための消極的な政策に他ならない。
（5）最近の各地の動向
現在、地方議会で委員会傍聴を認めていないところはごくわずかになりつつあることはすでに原審においても主張立証してきた（原判決p14～15）。その後の状況として、政令指定都市中、従来公開ではなかった千葉市が原則的に委員会の傍聴を認める制度を本年4月から開始している（甲32）。
2 傍聴を求める権利の侵害
（1）地方自治法115条本文の解釈
原判決は、地方自治法115条本文の会議に委員会は含まれないから、傍聴を求める権利はない、という。理由として、同法111条が「前3条に定めるものを除くほか、委員会に関し必要な事項は条例でこれを定める。」としていることから、委員会を公開するか否か、公開する場合の方法等を含めた事項についても条例に委ねたと解するべきであるからだ、という（p15）。
しかし、地方自治法115条1項本文は、「普通地方公共団体の議会の会議は、これを公開する。」と定めており、公開制を本会議に限定しているものではない。議会の正規の会議であれば、この条文が適用されることはむしろ当然であり、同法の規定に基づき条例により委員会が設置されたなら、その会議は同法115条1項の「会議」にあたると解するのが素直な解釈である。同法111条は「委員会に関し必要な事項は、条例でこれを定める」としているが、これは115条1項の適用を前提にしたものというべきで、そう解することになんら不自然なことも不都合なこともない。むしろ、委員会審議も公開すべきことが今日の常識的な考え方であり、原判決のような解釈は形式的解釈としても成り立たず、実質的にも不当なものといわざるを得ない。
なお、判決の言うように、「委員会を公開するか否か、公開する場合の方法等を含めた事項についても条例に委ねたと解するべき」だとしても、次に述べるように、横浜市会委員会条例13条の規定がまさにそれに当たるというべきである。
（2）知る権利の侵害について
原判決は、憲法21条1項、国際人権B規約から委員会の傍聴を求める権利が導かれるものではなく、モニター放映、詳細な委員会記録の公開があることから、「委員会の内容を知る手段はあった」のだから知る権利の侵害にはならない、という（原判決p16）。
しかし、地方自治法115条本文の解釈は、憲法21条1項、国際人権B規約と整合的にされなければならず、そうであれば知る権利の具体化として地方議会における委員会審議も含む公開すなわち傍聴制を規定したものと解されるべきである。モニター放映や記録の公開で代えうるものではない。
なお、一般に会議の公開は、（①傍聴の自由、②報道の自由、③会議録の公表の三つの要素からなるとされているが、この三つの要素がいずれも必要であるということであり、いずれかで代替できるものではない。
委員会の傍聴という形で具体化した知る権利を侵害する、という意味での違法性を否定することはできない。
3 委員会条例13条は許可制を定めたものである
（1）委員会条例13条の趣旨
横浜市会委員会条例13条は「委員会は、議員の他委員会の許可を得たものが傍聴することができる。」と規定する。
すでに主張してきたように、これは、標準市議会委員会条例の規定（乙1）や、以前の神奈川県の議会委員会条例17条の規定とは異なり、委員会が傍聴を許可するという制度になっている。
委員会条例13条については、他の条例とは別に、その文言と制定経過を踏まえた理論により適切な解釈がされるべきである。
まず、同条の文言を見るなら、「委員会の許可を得たものが傍聴することができる。」として、明確に許可制を規定している。
許可制は、本来私人が自由に行うことができる行為が法令や行政処分により一律に禁止されている場合にその禁止を解除する処分である。したがって、合理性のない不許可処分は違法となる。被控訴人は、このような意味は「講学上のもの」とするが、法令用語としての許可とはそのような意味であり、違った意味で用いているのは誤用に過ぎない。
まして、同条策定に当たっては、わざわざ標準市議会委員会条例の規定とは違った表現にしているのであり、そうである以上、文言については慎重な検討をしたはずである。
許可制にしないのであれば他にいくらでも規定の仕方はあったにもかかわらず、あえて許可制を明示する規定を制定しているのである。それにもかかわらず許可制でないとするのはご都合主義の強弁というほかはない。
（2）「許可事由の定めがない」等は許可制を否定する理由にならない
原判決は、委員会条例13条は許可制を定めたものではないとし、その理由として13条以外に許可事由を定めた規定や原則傍聴を許可すべきだとした規定はいずれも存しないからだという（原判決p16）。
しかし、同条で「許可」と明記されている以上、原則として許可すべきものと解するべきであるし、許可事由を定めた規定がないということも、改めて詳細な許可事由を定めるまでもなく、本来当然許可されるべきものだから、この条例自体に詳細な規定がないことは不思議ではない（乙3では標準委員会条例の「委員長の許可」による場合でも、「今日の社会情勢から見て、委員長権限で不許可とすることは、それなりの理由が必要で、おおむね許可されることになろう。」としている（plO26）。このように不許可となる場合は極めて限定的と考えられる）。傍聴席数や人数を超えた場合の抽選等の手続は、設けるのであれば、条例より下位の規範によることが適切であるから、条例に規定がなくともおかしくはない。ただ、これを定めていないのは被控訴人の怠慢である。もつとも、こうした詳細な規定がないとしても、委員会の判断で不許可とする合理的理由がなければ許可を認めるという運用は十分可能であり、それが求められているのである。
（3）多数決で判断することなどは許可制を否定する理由にならない
また、原判決は、傍聴を求める権利は認められず、「多数決では、討論を経た上で、複数の個々の議員が各々の信条、見識等に従って許可、不許可の判断をするのであって、そもそも、合理的な根拠がなければこれを不許可とすることができないとする許可制とはそぐわない」という（原判決p16）。
しかし、上記のとおり地方自治法115条1項本文は委員会の公開を規定しているというべきでありその反面として住民には傍聴を求める権利が認められる。少なくとも、委員会条例13条の規定からかかる権利は認められる。
そして、多数決が、許可制のような合理的判断にそぐわないという見解にいたっては、暴論といわざるを得ない。
被控訴人も認めるように、地方議員の懲罰でも除名処分については司法審査の対象となることは確立した判例（最高裁昭和35年10月19日判決等）である。除名処分は、「複数の個々の議員が各々の信条、見識等に従って」判断して決議するのであるが、もとより合理的な根拠がなければかかる重大な不利益処分は許されないし、従って、後に裁判所が処分の合理性を審査することが認められているのである。このことに照らしても、議会の議決が、「合理的な根拠がなければこれを不許可とすることができないとする許可制とはそぐわないもの」であるとする原判決の見解が是認できないことは明らかである。
また懲戒処分は議会の内部的な問題であるのに対して、傍聴許可は一般市民に対する処分であるから、より厳格にその合理性が求められ、議会の自律性ないし裁量は制限的に解されるべきである。
第3 結語
以上のとおり、原判決の判断は誤りであり、委員会条例13条は傍聴について許可制を規定したものである。そして、本件については、申請者は控訴人のみであり、空席の傍聴席を利用することも、新たに席を設けることも容易にできたのであって、不許可とする合理的理由は何ら存しないのであるから、不許可は違法な処分でありこれに起因する精神的損害について、被控訴人に対し賠償を命ずるべきである。
以上