平成20年（行コ）第253号 直送済
控訴人 よこはま市民オンブズマン外2名 次回
被控訴人
控 訴 理 由 書
平成20年7月30日
東京高等裁判所第2民事部 御中
控訴人訴訟代理人弁護士 森田 明
同 阪田 勝彦
同 戸張 雄哉
記
第1 原判決の判断及び控訴理由の要点
1 相手方本多に対する請求を却下した点について
原判決は、相手方本多については、表出負担行為の権限があるので賠償命令をするよ
う求めるべきところ、損害賠償請求を求めているので、訴えは不適法であるとして却下
した。しかし、本多に対しては損害賠償請求が認められるべきである。また、予備的に
賠償命令をするよう求める訴えを追加するので、仮に支出負担行為の権限があるという
なら、賠償命令をすべきとの判断をすべきである。
2 地域振興協力費（経費たる報償費）として支出したことの違法性
原判決が、経費の支出が合法的と認められる要件として、①市の事務処理にかかる経
費であること、②対価性、③最少経費原則（地方財政法4条1項、地方自治法2条14
項）の順守、を挙げていることは正当である。
原判決が、
は誤りである。しかし、150万円の支出が全体として経費支出として違法であると判断したことは正当である。
3 補助金としての公益性が認められるとして、支出全体を合法とした点について
経費として違法であるにもかかわらず、補助金としての公益性を理由に、結論として
150万円の支出が違法ではないとしたことは誤りである。
経費として違法であるものが、補助金としての公益上の必要があるとの理由で合法的
になることはない。また、補助金としての公益上の必要ありとした判断も誤りである。
第2 本多に対する請求について
1 原判決は、「本多副市長は、都築区連会に対する地域振興協力費につき、予算配布決
定を専決しており・・・これは同地域振興協力費についての支出負担行為を構成する。
そうすると、本多副市長は、同地域振興協力費につき、財務会計上の行為である『公金
の支出』をした者として、地方自治法242条の2第1項4号に規定する『当該職員』
にあたるということができる」「この場合本多副市長は地方自治法243条の2の賠償命
令の対象となるから、住民訴訟においては、同副市長に賠償命令をすることを請求しな
ければならない。」従って損害賠償請求をするよう求める本件訴えは不適法であるとして、相手方本多に対する請求を却下した。（原判決p25～26。以下、単なる頁数は原判決の頁を指す。）
2 しかし、もともと本件では、控訴人らは本多に対して賠償命令を求めていた（訴状
請求の趣旨）。
ところが、被控訴人が、本多は支出負担行為者ではなく、支出命令の権限もないとい
うので、控訴人は本多に対しては損害賠償請求を求める請求に変更した（原審訴の変更
申立書）。
こうした経過にもかかわらず、裁判所が被控訴人の主張について何の疑問も呈することなく、また控訴人らの訴え変更を認めておきながら、判決に至って、予算配布決定を
支出負担行為と見ることで、本多を賠償命令の対象として、控訴人らが賠償命令を求め
ていないから却下するとしたのである（p26）。
これは控訴人らにとっては全くの不意打ちであり、審理不尽による判断といわざるを
得ない。
3 控訴人らとしては、主位的には、原審の請求を維持し、本多には支出負担行為の権
限はなく、ただ具体的な支出に直結する地域振興協力費支出要領（甲1）を策定したことから、損害賠償責任が生ずると主張するが、仮に本多に支出負担行為の権限が認めら
れるのであれば、本多に対して賠償命令をするよう求める点を追加して求める。上述の
経過からすれば、かかる追加（追加的変更）は当然認められるべきである（大阪地裁平
成19年9月6日判決・判タイ1257－104）。
第3 地域振興協力費を経費として支出したことの違法性
1 経費として支出することが合法と認められるための要件
本件地域振興協力費は、地方自治法232条1項の「経費」に当たる報償費として支出されている。原判決は、経費の支出が合法的と認められる要件として、①市の事務処理にかかる経費であること、②対価性、③最少経費原則（地方財政法4条1項、地方自治法2条14項）の順守、を挙げている。
一方、原判決は、報償費の支出については、職員の合理的な裁量に委ねられるもので
あり、裁量の逸脱濫用ある場合のみ違法となるとしている。しかし、経費という性質上、本来職員の裁量権は認め難い。仮に裁量を認めても、あくまで上記3要件の範囲内のものであるし、実際、原判決も経費性を限定的にとらえ、該当性を判断している。
2 経費性の認定について
（1）原判決の判断
原判決は、平成16年度の
①定例会開催 ②
そして、支出金額に当てはめて、報償費で説明できるもの、すなわち原判決に言う「本件経費対象活動」にあたるものは150万円のうち高く見積もっても58万円余に過ぎず150万円の支出は対価として過剰であり、経費としての支出は許されないとした（p40）。
しかし、まず、経費として認められるとした部分については判断を誤ったものといわざるを得ない。
（2）経費と認定したことの誤り
経費として支出しうるためには、「
しかし、区連会の意思決定を行う定例会自体、
しかも、仮に区連会の活動であったとしても、以下の通り、市の事務処理に必要なものとはいえず、区連会自身の自主的な活動にすぎない。
従って、区連会には、
たる報償費の支出はいずれも違法であり、原審の認定は誤っている。
ア（D定例会について
「
頼事項の伝達を容易にしているものといえるから、同定例会の開催は
理にとって必要なものといえる。」と認定する（p35）。
しかし、区連会への招集そのものが
資料作成、説明ともに行政職員であって、区連会の負担はない。まして、区役所で行う
というのは単に行政の便宜であって、区連会の構成員たる地区連長からみれば、場所まで提供された上に個別に地域振興協力費として交通費などの費用まで支給されているのであり、定例会の招集自体区連会の活動といえるか疑問である。
また、仮に定例会が区連会の活動であるとしても、そもそも定例会は区連会の内部的
な意思決定手続であって、
処理に必要ということはできない。
その他、出席者も明らかでないような会議であって、末端の住民組織に伝達できているかは不明であるし、結局は回覧板による周知によることになるということであれば区
連会を介する必要はなく、
従って、原審の認定は、定例会の招集を区連会の活動としている点、及び定例会の招
集が
イ ②「
原審は、「②の活動は、
しかし、「
共催、出席や挨拶に特段の必要性もなく、また、個別に地域振興協力費を受領している地区連長が行ったものであるから、区連会が市の事務遂行を補助したとして報償費を
支出する根拠はない。
従って、②について、区連会が
補助したとの原審の認定は誤っている。
ウ ③「防犯ネットワークつづき」の設置、⑨防犯ビデオの配布、⑪「課題検討プロジ
ェクト」会議
③、⑪は区連会での意思決定に基づく活動ではなく、また、ビデオ配布は全ての作業
を
仮に区連会の活動であるとしても、防犯活動は当然に市が行うべきものという発想は誤りである。防犯活動は地元の住民組織が主体的に担うべきものであり、原審も③について、「市の組織と住民による組織と」の協力と認定しているとおり（p35）、それぞれ
の役割分担を確認した上で、区連会が地域の団体として自ら行うべき防犯活動を行った
に過ぎず、市の事務を行ったものではない。
また、⑨ビデオについて、地区連会がどのようにビデオを利用するかも不明であり、
そもそも一部の住民組織にビデオを配布することが市の事務とは言えない。
⑪課題検討プロジェクトも、区連会内部の課題を検討したに過ぎず（乙17の1）、市
の事務とはいえない。
従って、③、⑨、⑪の活動を区連会の活動と評価した点、防犯活動を一般的に市の事
務と認定した点、課題検討プロジェクトを市の事務と評価した点で、原審には事実誤認
がある。
（3）経費の額の見方について
なお、原審は、経費対象活動を処理するために
58万2056円の一部、最も高額に見積もっても58万2056円と認定するが（p3
8、39）、上記金額は、
実際には、仮に上記①、②、③、⑨、⑪が経費対象活動であるとしても、会議とビデ
オ配布しか行っていないのであるから、要した費用は、会議費11万9880円及び事
務費7万7604円の一部、並びにビデオ作成費用5万0525円及び1万5915円
であって、結局総額26万3924円の一部である（甲21）。
地域振興協力費150万円のうち、あたかも約3分の1が経費対象活動のために支出
されているかのような前提で判断すべきではなく、2割に満たないとの認識で判断すべ
きなのである。
3 支出の違法性について
（1）各項目別に検討しても全部が違法
前項において検討したように、原判決が経費性を認めたものについても、経費性は認められないから、結局本件地域振興協力費は全て経費に当たらない支出にあてられていたことになる。また、同様の支出が繰り返されていたこと、区連会の事務局を区役所の
地域振興課の職員が担当していたことから区連会における支出の状況を
（2）一部について経費性が認められても全部が違法
仮に、原判決のように、経費の一部についてだけでも違法性が認められるならば、その場合でも支出全体が違法というべきである。原判決も「以上によれば、本件支出は経
費としての対価性及び必要最少限度の原則の要求に反するから、その全額を経費として
支出することは許されない」としており（p40）、全額を違法と判断している。
そもそも経費たる報償費は、具体的な市の事務に関して、対価として支出するもので
あるから、具体的な役務等の提供に対応するものとして支出すべきである。その意味で、
被控訴人の言う「包括的謝礼」という発想はそれ自体報償費の性質と矛盾する。多様で
異質な行為に対する「対価」として一つの報償費を支払うことは、対価性の検証を困難
ならしめるという点でも認めがたく、そのこと自体で違法というべきである。
まして、本件では、原判決の判断によっても、報償費たる地域振興協力費150万円
のうち、3分の2近くは経費に当たらない行為に対して支払われていたというのである
から、本件地域振興協力費全体が違法となることは明らかである。
（3）支出時に違法である以上、事後の使途により左右されない
ところで、本件で問題となる違法性は、平成16年度都築区連会に対する地域振興協
力費の支出についてであり、支出時点での違法性が問われるべきである。
原判決は、地域振興協力費支出後の、区連会における使途の経費性を分析しているが、
それは区連会の支出そのものの経費性が直接地域振興協力費支出の違法性となるのではなく、区連会が経費対象とならない活動に費消することがわかっていながら一括して
150万円の地域振興協力費が支出されたことを問題にしていると解される。
控訴人は、第3 2に述べたように、原判決が経費として是認している部分も経費と
は認めがたいと解するので、支出時点で全体について経費性が認められないにもかかわらず支出した違法があるというべきである。
仮に原判決の見解を前提としても、一部については経費性を認められるとしても、④
自治会活動の手引き ⑤加入促進運動 ⑥オリンピック選手の応援 ⑦社協への参加
⑧中越地震の義援金 ⑳視察研修 ⑫公益団体の役員兼務についてはあたらないとしているのであり、その金額は、多くみても原判決によれば58万円程度、控訴人らに寄れば前述のように26万円程度である。
そして、この年も地域振興協力費の大部分が「視察研修」に使われること、その他大
半の金額が経費とはいえない使途に用いられることは容易に予測できたはずである。そ
れにもかかわらず漫然と経費としての必要性を大きく超える150万円を支出したので
あるから、その時点で支出全体が違法といわざるを得ない。
（4）都築区連会に経費を支出する必要はなかった～繰越金との関係で
原判決によれば、平成16年度
円余りに過ぎず、控訴人らによれば26万円程度である。ところで、平成15年度会計
からの繰越金は88万7098円であり、過去に独自に会費を徴収することもなかったことから、この繰越金は実質的には過去の地域振興協力費の残りである（p39）。平成16年度に経費と認めうる支出として想定できたのは原判決によれば58万円程度（控訴人らによれば26万円程度）であり、その額は繰越金（その実態は過去に支出した報償費）よりはるかに少ないのであるから、繰越金をもって十分まかなえるのであり、別途これに重ねて報償費たる地域振興協力費150万円を支払う必要はそもそもなく、最少支出の原則に違反する。
第4 補助金としての公益性から支出を合法とすることはできない
1 経費として違法な支出を補助金として合法化することは許されない
（1）原判決の判断
原判決は、いったん経費の支出としては違法であると明確に判断しておきながら、「争
点2（補助金としての適否）」を検討の上、「経費として認められない部分も補助金としての公益性を認められるから支出は合法」「寄附または補助としての扱いをされなかったという瑕疵は支出自体を違法ならしめるほどの実質的な瑕疵とはいえない。」として、
結局支出全額を合法的としている。
しかし、かかる解釈は誤りである。以下、理由を述べる。
（2）支出の性格の異質さ
経費（報償費）として支出したものを補助金として合法とすることはできない。両者
は性質を異にするものだからである。
経費の支弁については、地方自治法232条1項において「普通地方公共団体は、当
該普通地方公共団体の事務を処理するために必要な経費・・・を支弁するものとする」
と規定され、禰助金については、同法232条の2において「普通地方公共団体は、その公益上必要がある場合においては、寄附又は補助をすることができる」と規定されて
いる。
このように両者の法律上の根拠条文は別であり、例えば前者が義務的なものであるの
に対し後者は補助できる旨を定めた規定であるなど、体裁も大きく異なる。このことは
法が両者を明確に別のものとして位置づけていることを意味する。
また、両者の支出の合法性の基準について言えば、補助金は対価性の有無をとわず、公益上の必要性によって判断されるが、経費は、事務処理上の必要性、対価性、最少支
出原則が基準になる。また、このような違いのため、支出手続についても、補助金については、具体的な事業について、必要性の審査、事後の報告、精算の手続が設けられて
いるのが常であるが、経費についてはこのような手続はない。換言すればそのような手
続がなくとも正当と認められるもののみが経費として支出することを許されるのである。
（3）予算における区分
歳出予算上の区分についていえば、経費のうちでも報償費は第8節にあげられ、補助
金は負担金、交付金とともに第19節にあげられる。この歳出予算上の「節」の区分は、
「予算の執行に際しての手続き的な区分」とされることから、「款項及び目」の区分についての表現である「・・・の区分は別記のとおりとする」とは異なり、「・・・別記のとおり定めなければならない」と規定されている（自治規15条2項）。このように弾力性のない規定とされたのは節が個々の予算の執行に当たっての最小限度の「単位」として、全国的に統一的に処理されることが要求されるからである（甲45）。このように別の「節」として予算が作成され、執行されることが求められているのである。
そして、議会で予算を審議し、可決するに当たってもこの区別が前提になっている。
さらに、公金の支出は支出負担行為が予算に違反していないことを確認した上でなければ支出をすることができないのである（地方自治法232条の4）。
こうした仕組みからしても、報償費として支出を認められたものを、経費として認められないとしながら、補助金として合法性を認めるという考え方は誤りといわざるを得
ない。
2 補助金としての公益性上の必要性はない
原判決は、地方公共団体が補助金を支出する際、「公益上の必要性があるか否か、及びその交付金額の決定に当たっては、当該地方公共団体の財務会計職員に一定の裁量権があり、当該財務会計職員による上記判断に裁量権の逸脱又は濫用がある場合に限り、当該金員の交付は違法と評価される。」とし、区連会の各活動を「地域社会の振興と福祉の
向上を図ることを目的としていた」とのみ認定して（p40，41）公益上の必要性があるとしているが、これはそもそも基準として曖昧に過ぎる。
補助金支出に際しての行政職員の裁量権も無制約ではなく、当該補助金交付の目的、
趣旨、効用及び経緯、補助の対象となる事業の目的、性質及び状況、当該地方公共団体
の財政の規模及び状況、議会の対応、地方財政に係る諸規範等の諸般の事情を総合的に
考慮した上で検討すべきである（広島高裁平成13年5月29日判決・判時1756－6
6）。
以下、この基準に従って検討する。
（1）まず、本件支出の目的、趣旨は、本来経費たる報償費であって、既に述べたとおり、補助金交付の手続はとっていない。これはそもそも前記広島高判とはまったく事情
を異にするものであり、本件は、補助金としてではなく支出したものを補助金として合
法か否か判断するというきわめて特異なケースであることを念頭に置く必要がある。
そして、効用及び経緯について検討すれば、平成15年度、平成16年度の
会の決算において、繰越金がそれぞれ71万0588円、88万7098円であって、
それぞれ支出額が132万3500円、167万7878円であるから、不足分は60万余円、80万円足らずに過ぎない。さらに、平成15年、平成16年に旅行で費消した額は、それぞれ75万5843円、73万5037円であって、旅行に行かなければ大部分を繰越金でまかなえたのである（甲21）。さらには、
（2）また、当時の
傾向にあって差引収支40数億円を確保していた程度であるから、区連会に対する地域
振興協力費（18区合計総額2700万円）は決して少額ではない。
（3）補助の対象となる事業は、既に述べたとおり、行政が事務を全て負担し、構成員
たる地区連長も個別に地域振興協力費を得ている中で行われており、区連会としての自
主的な活動は皆無に等しい。
（4）さらに、以下の通り、区連会の活動は、個別的に見ても特段の公益性はない。少
なくとも上記のような
せいぜい80万円足らずという状況で、あえて補助金を支出してまで実施させるほどの
公益性の高い活動とまでは全くいえない。
ア ⑩視察研修の実施
原審は、「同研修会では、阪神淡路大震災関連施設を視察し、同震災後の復興等に関わった町内会関係者との意見交換を行うなど、概ね地域の防災・災害対策という目的に沿う研修が行われたと認められ、うず潮観潮等、参加者個人の観光目的でなされたと認められる一部の行程についても、その内容、行程全体における位置づけなどを総合的に考慮すると、これらの行為が防災・災害対策という本件研修の目的に変更を生じさせ、あるいは当該目的に沿った研修の実施又は効果を阻害して、視察研修としての性質を否定するものであったとはいうことができない。したがって、視察研修の実施も、地域の防災・災害対策という住民福祉の向上を目的とした活動であったということができる。」とした。
しかし、観光目的か研修目的かは、いずれが主たる目的かによって決すべきであって、
研修目的であることを前提に、「視察研修としての性質を否定するものであった」か否かを判断すべきではない。
そして、原審は、阪神淡路大震災関連施設を視察し、同震災後の復興等に関わった町
内会関係者と意見交換を行ったことが、防災・災害対策という目的に沿うという。しか
し、区連会年間支出の半分近くを支出して行う研修なのであるから、その研修先は慎重
に選別されてしかるべきところ、阪神淡路大震災からおよそ10年を経ている上、住宅、
商店、工場が密集して混在する地域である
された
定として不自然であり、地区連長が個別に震災の恐ろしさを知ったという程度の研修成
果しかなかったのも当然である。むしろ、前年度の旅行でも「長浜まちづくり役場」を
訪問していること、
温泉旅行を研修として正当化するために、前年度に習って「まちづくり事務所」を訪問
し、
上記のような本件旅行の宿泊場所、行程、研修成果を全体的にみれば、観光が主たる
目的であって、観光目的を害しない程度に研修に立ち寄ったに過ぎないものと認定すべ
きであった。
よって、旅行は観光目的であって、公益性はない。少なくとも、旅行がなければ繰越
金で従前の活動は可能であり、本件旅行に、本来不必要であった補助金を必要とさせるような公益性はない。原判決には、本件旅行が防災・災害対策目的であることを前提と
している点に、そもそもの事実誤認がある。
イ ⑫公益団体の役員兼務
原審は、「公益団体からの推薦依頼に基づき、同人らがこれらの公益団体の役員に就任した。
しかし、定例会議事録（乙15）においても、特段協議結果を定例会に持ち帰った形跡はなく、役員兼務は推薦された地区連長の個人的な活動に過ぎず、しかも地区連長は
それぞれ個別に地域振興協力費をもらっている。推薦行為自体を区連会が行っていると
しても、推薦行為に特段経費が必要となるものでもない。
従って、区連会の公益活動ではなく、仮に区連会の活動だとしても補助金を必要とするような公益性はない。
ウ その他の活動
その他、原審は、「
しかし、既に述べたとおり、行政と地域住民との橋渡しとしての必要性、実際の成果
は疑問であるし、また、自治会が公益的な活動を行っていることを前提に、加入促進活
動が公益性を有するというのは循環論法であって論理的ではない。
さらに、防犯・防災も、その内実はビデオ配布等ほとんどの活動を行政職員が行った
もの、防犯グッズ購入資金の丸投げ、観光旅行のついで等、区連会の公益活動と評価で
きる部分は少ない。
したがって、区連会が公益的活動を行っているとはいえず、いずれにせよ繰越金でまかなえるにもかかわらず補助金を支給する必要性を根拠づけるほどの公益的活動を行っているとは言えない。
（5）以上のような、地域振興協力費支出の趣旨、目的、効用及び経緯、
規模及び状況、補助金支出の目的となった事業の性質及び状況からして、区連会予算の
全額が繰越金及び地域振興協力費で賄われる事態は異常であって、本件地域振興費の支
出は、補助金の支出としてみても裁量権を逸脱、濫用するものであって、違法というべきである。
以上