大川　隆司

監査結果についての雑感　２　監査請求でブレーキを！

｢カジノ事業に横浜市有地を使わせない｣ 住民監査請求
　監査委員の決定について（ご報告）

１．
　かながわ市民オンブズマンと自由法曹団神奈川支部および４５４名の横浜市民が、「山下ふ頭の私有地にカジノを誘致しない」ことを求めて、９月６日付で申立てた住民監査請求について、横浜市監査委員（代表監査委員　藤野次雄）は、１０月２４日付で、「本件について監査を実施しない」旨の決定（却下）をしました。

　理由は、「市有地がカジノ事業の敷地として提供されることが相当の確実さをもって客観的に推測される程度に具体性を備えているとは認められない」というものです。

　事業計画は進行すればするほど止めることは難しくなります。できるだけ早い段階で、監査委員に「市有地をカジノ事業に提供することは違法」との判断を出してもらいたい、ということが私たちの思いでした。

　とはいえ、地方自治法の規定・解釈から、現時点での監査請求に対しては、上記のような決定が出されることも想定されたことではあります。

　時期尚早であることを理由とする却下に対しては、監査が実施されるまでは何回でも申立をすることができますので、私たちは気落ちしていません。

２．
　カジノ開業の根拠となる「ＩＲ実施法案」が上程される予定であった国会が解散されたため、カジノ実現は一たん不透明になりました。

　しかし、選挙の結果、与党が衆議院の議席の３分の２を占めるという状況に変化はなく、法案が国会に上程されれば残念ながら可決される見通しは極めて濃厚です。

　新聞報道によれば法案は来春の国会に上程される予定とのことです。私たちは実施法の審議状況もにらみつつ、同趣旨の住民監査請求を再度申立てる準備をしたいと考えています。

３．
　林文子市長は、日経新聞（８月３０日）のインタビューで、カジノの「デメリットはわかりやすいが、メリットがまだ私の中で腑に落ちていない」と語っています。

　市長が「腑に落ちない」のも当然です。

　カジノ推進論者は、カジノを開設すればインバウンド（訪日外国人旅行客）が増加し、経済が活性化する、と主張しますが、インバウンドを５０％増やすよりも、日本人の国内旅行者を１０％増やすほうが経済は活性化する、というデータがあります。

　そして、日本人のうち年間１泊以上の温泉旅行をする人の比率は約４０％に過ぎません。残りの６０％の人達が１泊旅行をするための余裕を持つことこそが経済活性化への王道であり、カジノにはそのようなインパクトはないでしょう。

　そういうことを林市長に理解して貰うため、私たちはひきつづき問題提起をしてゆきたいと考えています。

４．
　２度目の住民監査請求の申立をするには、今回の申立書を流用するわけには行きません。あらためて申立書を作成し、署名捺印をいただく必要があります。

　「第２次」の住民監査請求に取りくむにあたっては、更に多くの市民と市内団体に呼びかけましょう。

　その時期が来ましたら（今のところ、ＩＲ実施法成立のタイミングを考えています）、あらためて連絡いたしますので、皆様、よろしくお願いします。

監査結果についての雑感　１

代表幹事　大川　隆司

　既報のとおり、本年９月６日に申立てた私たちの住民監査請求に対して、横浜市監査委員は「監査は実施しない」との決定を１０月２４日付で下した。

　監査を実施した上で「カジノ誘致は違法不当ではない」とする監査結果であれば、住民側としては横浜市長を被告とする「カジノ誘致差止め」の住民訴訟を提起するほかはないが、監査が実施されなかった場合には、同趣旨の請求を今後も（監査が実施される迄は何度でも）申立てをすることができる。

　今回私たちはこの方針で行くことにした。

　実践的結論としては、それでよいと思うが、監査結果通知書を読み返しながら、いろいろと考えたこと、つまり「雑感」を記しておきたい。

１．ただちに住民訴訟を提起する、という選択肢について

（１）今回のように「監査を実施しない」という決定を受けた住民としては、ただちに住民訴訟を提起するという選択肢もある。

　その住民訴訟の中で、カジノ誘致の違法性を主張するとともに、市有地がカジノ事業者に提供されることは確実であり、この点に関する監査委員の判断の方がまちがっていて、客観的には監査請求は適法であった、と主張するわけである。

（２）ただしこの場合、「確実である」と言えるかどうかの判断（＝監査請求が適法であったか否かの判断）の基準時は、あくまでも監査委員の決定時点（１０月２４日）であって、訴え提起後の事情の変化は考慮されない、ということに注意を要する。

（３）今回、住民監査請求を申立てた時点では、９月下旬に召集されている臨時国会にＩＲ実施法案が上程される予定であったが、臨時国会の冒頭解散により、さき行きは不透明になった。判断基準日の状況がこのような場合には、「カジノ事業者への市有地提供が確実とは言えない」との監査委員の判断が間違っていた…と裁判所が指摘することは期待できないだろう。

２．監査結果が援用する福岡高裁判決について

（１）「なされる可能性、危険性が相当の確実さをもって客観的に推測される程度に具体性を備えている」（と言えるか）という文言を、監査委員は平成１２年６月２９日福岡高裁判決から借用した。

　そこで、この平成１２年福岡高裁判決の事案がどういうものであったか、をチェックして見た。

（２）この事案は、別府市が私立大学を誘致するための財政負担を軽減するため、大分県に設けられている「市町村振興基金」を無利子の貸付けてくれるよう申請し、県がこれに応じて約２０億円を貸付けたことについて、他の市町村との不平等などを指摘して県民が提起した住民訴訟だった。

　一審（大分地裁平成１１年９月２０日、判例地方自治２００号４８頁）および二審（裁判所ＨＰ）とも、差止め請求を「却下」したので、監査委員はこの判決を援用している。

（３）別府市に対する県の貸付金は、住民訴訟の一審弁論終結時点までに�@平成８年度分８億円、�A同９年度分６億円、�B同１０年度分６億円が実施済だった。ただし、住民訴訟に先立つ監査結果通知の時点では、�Aと�Bの貸付はまだ行なわれておらず、そもそも別府市からの貸付申請もなされていなかった。

　裁判所が�A�Bの貸付の差止め請求を不適法と裁判所が判断した理由は、要するに（監査の時点では）「別府市の側から貸付申請が出ていないので、大分県が貸付けをすることが確実だったとは言えない」ということに尽きる。

（４）大分のケースでは、住民から訴えられた大分県は各市町村からの「貸してくれ」という申請を受けて立つ側であって、「借りてくれ」と頼む側ではない。

　従って、「貸してくれ」と言われてもいない県に対して、「貸してはいけない」と言うのはまだ早かろう、という理屈はごもっともと言えよう。

（５）これに引きかえ、山下ふ頭の場合は、まず横浜市の側が、再開発事業の実施要綱を策定し、その中で事業主体の要件を設定、公表するのである。

　ＩＲ事業者を適格事業主体に含めるかどうかは、事業者側の申入れを待たず、市の側が決めるのである。

　「お声がかからなければ貸すかどうかは未定」などと言えるケースとは一緒にできないのに、本件でこの判例を援用するのは、誠に「見当違い」と言うほかはない。

監査結果についての雑感　２　監査請求でブレーキを！

　　代表幹事　佐藤　満喜子

　今回の「却下」という結果に、「がっかりした」「監査請求は無駄だったのか」と感じた請求人もおられるかもしれません。

　しかし「カジノ誘致反対の運動」としては、無駄なことでも負けたわけでもありません。

　なぜなら横浜市は、今回の監査請求によって、「精神保健福祉法第２条」の定める「精神障害者発生予防義務」という新たなハードルを、住民側から突きつけられたからです。

　今後横浜市は、ＩＲ誘致の事態の推移に伴って、この法律に違反していないという説明責任を果たしていかなければならなくなるでしょう。

　監査請求がなければ、この問題点には触れないまま導入を進めることになったかもしれません。

　監査結果については、監査委員に議員が複数入っていることもあって、「却下」や「棄却」が多いのも事実です。

　しかし「勧告」の結果がでなくても、監査請求がきっかけになって行政運営が改善されたり、行政の公正性を念押しする内容の「意見」がついたりした例を、オンブズマン活動を通じて知ることができました。

　私自身も、教育委員会が一部の教科書を配布した件で監査請求し、棄却の結果を元に提訴、敗訴でしたが正当性に疑念の余地はあるとの判決文を得ました。

　その後、同様の配付は行われていません。

　勝ち負けの結果だけで評価してはいけないことを実感しました。

　カジノ反対の監査請求はまだ続きます。次の監査でまたブレーキをかけましょう。

「公文書管理条例の制定と行政文書から録音データを除外する規定の撤廃を求める要望書」を提出

　広報誌１３６号「会議録音の公開と公文書管理条例整備を」掲載のとおり、昨年来、国レベルでも、地方自治体レベルでも、公文書管理の在り方が問われる事案が複数明らかになりました。

　適正な公文書管理がなされなければ、情報公開制度は実効的なものになりません。

　しかし、神奈川県内において、公文書管理条例を制定しているのは相模原市および藤沢市の２自治体にとどまっていること、公文書管理・情報公開の対象となる電磁的記録につき一定の録音データを除外するとの全国的には特異な取扱いが神奈川県内の自治体でのみ広がっていることなどの問題があります。

　そこでこれらの問題の改善を求める要望書を１０月２４日付けで神奈川県内の３４自治体の首長宛に提出しました。

　併せて、各自治体の情報公開運営審議会等（情報公開制度に関する調査審議機関）の委員宛にも、同内容の建議を求める要望書を提出しました。

　今回の要望事項に関する各自治体の取組み状況等について、来年度末を目途に調査を行い、全国市民オンブズマン連絡会議その他への報告・公表を実施したいと考えています。

要　望　書

第１　要望の趣旨

１　公文書管理条例を制定し、その中で公文書の作成、管理手続きを明示し、あわせて保存期間が経過した公文書も重要なものは歴史的公文書等として保存し、これに対する利用請求権を規定すること、第三者的機関を設けてその関与により運用することを求めます。

　また、電磁的記録についても例外なく公文書管理の対象とすることを求めます。

２　貴自治体の情報公開条例で、電磁的記録の全部または一部（例えば補助的文書は除外できるものとし、「会議の記録を作成するために録音等をした録音テープ等に記録されている電磁的記録」などを除外とする）を適用外とする規定があるならば速やかに撤廃するべきであり、当該規定がない場合は、かかる規定を設けることのないよう要望します。

第２　要望の理由

�T　知る権利実現のための公文書管理条例の制定について

　森友学園問題、加計学園問題は、情報、特に電磁的記録情報の隠蔽や行政文書からの恣意的な除外などが、行政の意思決定過程の透明性を損ね、不公正な意思決定の余地を生じさせ、市民の不信を招くことを、あらためて強く認識させました。

　公文書等の管理に関する法律（以下「公文書管理法」といいます。）が施行されている国においてもこのような状況ですが、地方自治体においては、公文書管理法３４条が同法の趣旨にのっとった文書の適正な管理に関する施策を策定し実施することを求めているにもかかわらず、公文書管理条例を定めているところはごくわずか（２０団体程度）であり、神奈川県内では相模原市と藤沢市のみです。

　公文書管理法は、「国及び独立行政法人等の諸活動や歴史的事実の記録である公文書が、健全な民主主義の根幹を支える国民共有の知的資源として、主権者である国民が主体的に利用し得るものであることにかんがみ、国民主権の理念にのっとり」「国及び独立行政法人等の有するその諸活動を現在及び将来の国民に説明する責務が全うされるようにすること」を目的として、公文書の作成、管理、歴史公文書等としての保存、利用請求権等を規定し、それらを第三者的機関である公文書管理委員会の関与の下で運用することとされています。

　自治体においても、同様の理念、構造を持つ公文書管理条例を制定することによってはじめて、情報公開の前提となる、適正な文書管理の体制が整うことになります。

　もちろん、公文書管理法のある国の機関で上記のような問題事例が起きていることからすれば、条例を制定すればよいのではなく、広く公文書の作成を義務付け、電磁的記録も含めた文書管理の手続きを明示し、保存期間が経過した公文書も重要なものは歴史的公文書等として保存し、これに対する利用請求権を保障し、第三者的機関の点検を受けながら適正な運用をする必要があります。

　貴自治体において、速やかに知る権利実現のための公文書管理条例を制定し、適切に運用することを求めます。


�U　電磁的記録を情報公開条例の対象にすることについて

１.会議録作成のための録音データについての条例等の規定の状況

（１）行政機関の保有する情報の公開に関する法律（以下「情報公開法」といいます。）は、電磁的記録を広く対象にしており、例えば会議録が作成される会議等の録音データも情報公開請求の対象となり、現に公開がされています。

　これを受けて、情報公開条例（公文書公開条例）制定当初は公開請求の対象から電磁的記録を除外していた自治体も現在では録音データ等の電磁的記録を公開請求の対象に含めています。

　しかし、神奈川県は、平成１２年３月の条例改正により、公開請求の対象となる「行政文書」に電磁的記録を含めると同時に、「文書又は図画の作成の補助に用いるため一時的に作成した電磁的記録であって、実施機関が定めるもの」を除外する（神奈川県情報公開条例３条１項３号）との規定を設け、施行規則において「会議の記録を作成するために録音等をした録音テープ等に記録されている電磁的記録」を定めています（２条１号）。

　そして、神奈川県内の市町村のうち、平塚市、茅ヶ崎市、伊勢原市、三浦市、海老名市、南足柄市、小田原市、寒川町、大磯町、愛川町、中井町、大井町、松田町、開成町、箱根町、真鶴町、湯河原町および清川村が、上記神奈川県条例および施行規則と同様の規定を設けています。

（２）このような、「補助的文書」であるとして「会議の記録を作成するために録音等をした録音テープ等に記録されている電磁的記録」を公開請求の対象から除外するとの規定は全国的に見ると特異なものです。

　都道府県の情報公開条例・施行規則で同様の規定を置くのは、千葉県および徳島県のみです（なお、大分県は、条例で「文書又は図画の作成の補助に用いるため一時的に作成した電磁的記録」を公開請求の対象となる公文書から除外するが規則への委任はなく、会議録作成のための録音データが対象から除外される旨の明文はありません）。

　県庁所在地４６市で同様の規定を置く自治体は皆無です（なお、大分市は、上記大分県と同様）。

２．録音データは会議録等とは独立した情報であること

（１）市民にとっての録音データの有用性

　会議には、附属機関、協議会等のほか、庁内や国・他自治体等との打合せや、関係者との口頭による意見聴取・協議等多様なものがあり、自治体行政の重要課題がここで検討され、方針が示されることも多々あります。

　これら会議の内容を市民が知る手段としては、

（ａ）会議自体の公開（傍聴）、（ｂ）会議の録音・録画データの公表・公開、（ｃ）会議録の公表・公開がありえますが、（ａ）は、会議開催日時・場所や傍聴定員などにより誰もがアクセスできる手段とはいえないこと、（ｃ）は、�@会議録の作成に時間がかかり即時性がないこと、�A記録方法が要点筆記にとどまるものもありますし、逐語的筆記である場合も、会議の内容を十分に伝えるものにはならないことから、（ｂ）の会議の録音・録画データの公表・公開は、市民の知る権利を保障するうえで、必要性・重要性がきわめて高いといえます。

（２）録音データは職員のメモと同視できないこと

　裁判例では、かつての下級審判例には、会議録作成のための録音データについて「実施機関の職員が組織的に用いるものとして、実施機関が保有している行政文書」にあたらないと判断したものがありました。
 
　しかし、最高裁平成１６年１１月１８日判決は、会議録作成のための録音データも、情報公開請求の対象となることを認め、以降の裁判例においては、会議録作成の補助的手段であることをもって録音データの行政文書（公文書）該当性は否定されていません。

（３）一時的に作成された文書の公開義務

　ちなみに、同じ頃下された最高裁平成１６年６月２９日判決は、環境影響評価書の成立過程で作成された「評価書案」の非公開処分を違法としました。当該事案においては「評価書案」の公文書性自体が争われたものではありませんが、最終的に確定した「評価書」さえ公開すれば、その成立過程で「一時的に」作成された「案」を公開する義務はないとした行政（および下級審）の判断が、最高裁によって覆されたものでした。

（４）したがって、神奈川県や、これと同様の規定をもつ自治体は、本来的には行政文書性を有する情報である会議録作成のための録音データを、条例の除外規定によって、あえて行政文書から除外し、市民が情報公開請求できる対象を狭めているのです。

３．何が行政文書かを恣意的に定めてはいけない

（１）行政の情報は、市民の共有財産です。何が情報公開請求の対象となる行政文書かを、行政が恣意的に定めることは許されません。

　会議録作成のための録音データ等を補助的文書であるとして情報公開請求の対象から除外する規定を有する自治体におかれましては、早急に、条例の改正により、除外規定を撤廃されたく要望いたします。

（２）また、このような除外規定が現行の条例にない自治体でも、録音データを行政文書として適切に管理することの負担等を口実に、あらたに除外規定を制定することを検討しているところがあるかもしれません。

　しかし、上述のとおり、会議録作成のための録音データを行政文書から除外することは、本来的には行政文書性を有する情報を恣意的に情報公開請求の対象から除外するものであり、行政の説明責任を軽視し、市民の知る権利を侵害するものです。

　冒頭に述べた森友学園問題、加計学園問題などから明らかなように、録音データ等の電磁的記録情報を行政文書として適切に管理することは、行政が説明責任を果たし、市民の知る権利を保障するために当然必要なことであるとともに行政の運営自体にとっても必要なことであり、その負担を理由として行政文書から除外しようとすることは、本末転倒といわざるをえません。

　現行の条例に会議録作成のための録音データを情報公開請求の対象から除外する規定のない自治体におかれましても、行政文書性の恣意的な定めは許されないことをご認識のうえ、かかる除外規定を設けないよう要望いたします。

　神奈川県知事宛の要望書では、上記に加え、以下の点を指摘しました。

（１）施行規則での除外規定が、神奈川県公文書公開運営審議会（情報の公開に関する制度の改善その他の重要事項につき実施機関の諮問に応じて調査審議し、または建議する機関）の意見を聴かずに設けられたこと。

（２）会議録作成のための録音データが「行政文書」から除外され、情報公開請求の対象とならないだけでなく、個人情報保護条例による情報の自己コントロール権の及ぶ対象からも、また、行政文書管理規則の対象からも除外されており、きわめて不合理な事態が生じていること。

（たとえば、各種行政手続で県民が口頭意見陳述を行った場合の録音データは、会議録作成がなされる場合には、「行政文書」にあたらない。

　その結果、個人情報保護条例上の「保有個人情報」ではないから、個人情報保護条例上の権利である自己情報の開示請求権はないし、目的外利用・提供がなされても停止請求権はなく、廃棄がなされずに漫然と記録が残されても消去請求権がない、ということになる。
　また、行政文書管理規則の対象となる「行政文書」でもないことになるから、「その所在等に関して常時把握が可能な状態を維持する等、適正に管理しなければならない」（３条）等の取扱い原則も適用されないことになる。

　個人情報としての適正利用・適正管理や、情報の自己コントロール権の保障がなされるべき必要性において、録音データは「会議の記録」に劣らないし、生の情報という意味では、プライバシー性はより高いものであるにもかかわらず、「行政文書」から除外される結果、条例上の保護が与えられない、という不合理な状況にある。）

月例会報告

９月　月例会報告

日時：２０１７年９月２０日(水)18:00〜
場所：かながわ県民センター

１．地域のオンブズの動き

【かわさき】
・誕生２０周年記念学習会を９月18日開催。「オンブズマン活動とその意義」〜情報公開請求等を使ったオンブズマン活動とは（講師：大川隆司かながわオンブズ代表幹事）

２．全国連絡会

・全国大会【広報誌１３６号本号】

３．カジノ誘致を止める

・監査請求説明会を８月９日開催

・９月６日監査請求（補正分を加え４５４名）。請求人に報告を書面で発送。

・ＩＲをめぐる動き・・・

（１）横浜市へのカジノ誘致
�@商工会議所が９月５日市長に誘致の要望書を提出、�A横浜海運協会の藤木会長が「カジノ抜きの国際展示場」を中心とした山下ふ頭の再開発案を提案、

（２）ＩＲ推進本部の説明会・公聴会の状況（推進の立場から、カジノ面積を絶対値で縛らずＩＲ総面積に応じた比率することも考えるべき、公営ギャンブルを含めたＧａｍｉｎｇを学校教育で学ぶ機会を与えるべき、カジノの入場回数制限などは極度な規制でありすべきでない、などの意見も出されている）、

（３）ギャンブル依存症の経験談（東京新聞９月１３日に貴闘力さんのインタビュー）

４．情報公開制度

・県をはじめ神奈川県内では「会議録作成のための録音データ」を補助的一時的記録として行政文書から除外する、との規定を設ける自治体が相当数ある。公文書管理という観点からも問題があり、撤廃を求める申し入れをしよう。【広報誌１３６号】

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１０月　月例会報告

日時：２０１７年１０月１８日(水)18:00〜
場所：かながわ県民センター

１．地域のオンブズの動き

【さがみはら】

・現火葬場（古淵）だけでは平成30年には需要を賄いきれないと試算、津久井地区に新たな火葬場をつくる計画、3候補地をあげて検討中

【ちがさき】

・「豊かな長寿社会」コンソーシアム
協定会員：茅ヶ崎医師会、茅ヶ崎商工会議所、大学・研究機関（東京大学高齢社会総合研究機構、文教大学、慶應義塾大学SFC研究所）、登録会員：本会の趣旨に賛同し、豊かな長寿社会の実現に向けて自主的な取り組みを行おうとする団体又は個人、市長が会長〜市の政策決定の過程が不透明にならないか。

・市立病院で薬剤師が薬剤を横領（1億円分余が不明。転売して6000万円余りの収益があったと供述しているとの報道。業務上横領罪での起訴は200万円余）。全容解明のないまま、市長、病院長等の管理監督者の減給処分で幕引きか。外部監査を求める取組みを検討中。

２．カジノ誘致を止める

・意見陳述は行われない見込み。１０月２４日に監査委員会議が予定されているとのこと、却下決定書の文面を確定する予定か。

・今後の取り組みについて・・・�@再度の住民監査請求。ＩＲ実施法が成立した段階か。�A横浜市が市民に対する説明会を実施する際に意見を出そう。

３．情報公開制度

・県内全自治体に対し、公文書管理条例を制定し電磁的記録の適切な取扱いを定めること、「会議録作成のための録音データ」を補助的一時的記録として行政文書から除外するとの規定を撤廃すること（ＯＲ改悪しないこと）を求める要望書を出す。【広報誌本号６頁】

４．ミニ学習会

・広報誌１３６号の「相関分析」について執筆者の中川さんからレクチャーをいただいた。

５．オンブズに寄せられた相談

　公立学校校舎で行われる電気設備工事その他各種工事の発注・契約について。学校ごとの発注だが、学校では工事の仕様書を作成する能力がないため、業者に仕様書を作ってもらい、その業者に発注する。相見積もりをとった、というかたちだけ整えるために、受注予定の業者に、他の業者の見積書も手配させる、という実態。他にも、誤った設計図面であっても設計変更ができないことから翌年度に全部をやり直す、防災協会に入らないと受注できない工事枠があるなどの問題も。

【事務局報告】

〒231-0015　
　横浜市中区尾上町１−４−１ 関内ＳＴビル１０階
　大川隆司法律事務所内
Ｅ-mail：kana-ombuds@nifty.com
ＦＡＸ：045-664-7822
http://kana-ombuds.world.coocan

広報誌１３７号編集責任者：小沢弘子

佐藤満喜子・佐藤雅義・黒下行雄
福田イク子・大津八郎
岸根正次・本郷敏子