はじめに
行政不服審査法（行審法）が改正されたことから、情報公開条例に基づく公開請求を拒まれた時の救済手続きについて若干の混乱が生じています。
どちらかというと地方自治体側が困っている問題なのですが、利用者たる市民も、自治体側の「ブレ」に翻弄されずに制度を使いこなすために、どんな問題なのか知っておく必要があると考え、本誌に投稿いたします。
なお、この原稿のベースになったのは、神奈川県弁護士会情報問題対策委員会が運用の実情を調査した上で取りまとめた「地方公共団体における情報公開等不服申立てを巡る問題点」と題する論文（以下「弁護士会論文」といいます。）です。これは同弁護士会の論文集「専門実務研修」第14号（2020年3月）に収録されており、神奈川弁護士会のウェブから入手できます。
行政不服審査法の改正
2014年の行審法改正で、情報公開法や各地の情報公開条例に基づき設置され、救済手続きとして定着してきた情報公開等審査会（以下、国の情報公開・個人情報保護審査会及び地方自治体のそれに相当する審査機関をまとめてこう言います。）をモデルとして、原則として行政処分全般について、第三者機関への諮問により救済可能性を高めるために「行政不服審査会」を設置しそこに諮問する仕組みを導入することになりました（同法43条、67～79条）。
また、これに加えて同審査会に諮問する前に「審理員」による審理を行うことになりました（同法9条1項、28～42条）。
ただ、情報公開・個人情報保護の分野についてはその審査手続きの特殊性（インカメラ審査等）と、審査会制度が先行して導入されていた経緯から、これまで通り情報公開等審査会により実質的な審査がされることが想定されていました。
実際、国については審理員審理が除外され（情報公開法18条）、従来通り情報公開・個人情報保護審査会に諮問することになっています。
地方自治体でも、情報公開等については従来通り情報公開等審査会に諮問してそこで実質的な審査をすることが想定されて、審理員審理を条例で除外できるものとしました（行審法9条1項ただし書）。
ところが同条3項では、審理員審理を除外した場合、審査庁による審理員に代わる手続きが必要とされていることから、話はややこしくなります。
何が「問題」なのか
改正行審法が定める「審査庁が審理員に代わって行う手続き」は、ざっくり言えば、審査請求書の提出を受け、弁明書および反論書、証拠書類等を提出させ、必要なら書類等を提出させ、求めがあれば口頭意見陳述を実施し、提出記録の閲覧等をさせる。しかし審理員意見書は作成しない、ということです。
そうすると、審理員が除外された場合、実質的な判断は審査会が行い、審査庁の関与はその下準備的な範囲だといえるかもしれません。
しかし、審査庁は審査上必要な書類等の提出要求ができるほか、申立てがあれば口頭意見陳述を行わなければならず、そうなると実質的な審査に踏み込むことになります。
そして、この口頭意見陳述は、従来の審査会の一般的な規定よりも審査請求人の権利を重く見たものとなっています。（行審法31条、原則として陳述を認めるものとし例外はきわめて限定的で、「必要性なし」として却下することはできない、すべての審理関係人を招集して行い、申立人の質問権を定める。以下「審理員方式の意見陳述」といいます。）
審査庁のこうした実質的な審理の権限をどのように位置づけ、運用するかが問題となりますが、実は自治体によりばらつきが生じています。
県内地方自治体の制度面での対応
まず、制度面での神奈川県内の自治体の対応を見ると、大部分の自治体は審理員の適用除外を規定しており、除外していないのは、秦野市、大磯町、南足柄市、中井町の4団体だけです。
この4団体で情報公開等の分野の事案について審理員がどう対応しているかは興味深いですが、実情はよくわかりません。
審理員の適用を除外し、審査会の意見陳述の規定をそのままにしておくと、法で定められた審理員方式の意見陳述ができなくなってしまいそうです。
そこで情報公開条例を改正して、審査会の意見陳述で審理員方式の口頭意見陳述ができるようにしたところがあります。
葉山町、愛川町、清川村、平塚市、藤沢市、寒川町、二宮町の7団体です。
これらの自治体は審理員を除外しても審査会で審理員方式の口頭意見陳述が行えるようにすることで、実質的な審査を審査会に集約するためにこうした規定を設けたと思われます。
しかし、上記の行審法9条3項があることから、審理員を除外しても、申立てがあれば審査会とは別に審査庁も審理員方式の口頭意見陳述をしなければなりません。
地方自治体の運用状況
弁護士会論文では、知り得た地方自治体の運用状況について、3つのタイプに分けて紹介しています。（なお例として都の特別区や埼玉県内の市が多いのは、マイナンバー違法再委託問題についての情報公開請求・審査請求をした弁護士の報告を受けたためにそれに関係する自治体として経過を把握できたためです。）
（1）川崎市方式
川崎市では、審査庁と審査会の口頭意見陳述を異なる性格のものとして位置づけ、かつ、それを審査請求人に説明して、両方実施するかいずれかのみ行うかを選択する機会を与えています。
川崎市で審査請求人に送付している「口頭意見陳述に関する注意事項」という文書では、審査庁が主催する口頭意見陳述について
「処分担当部署に直接質問をする機会であり、本審査請求について判断する者に意見を聴いてもらう場ではありません。」とし、
「情報公開に関する審査請求の実質審理は、審査庁が川崎市情報公開・個人情報保護審査会に諮問したのち、審査会で行いますが、審査会においても、口頭意見陳述の開催を希望していただくことが可能です。…こちらは、本審査請求について判断する者に直接意見を聴いてもらう機会であり、処分担当部署の職員は同席いたしません。」としています。
そして「口頭意見陳述の開催を希望される場合は、どのような理由で開催を希望されるのかをお考えいただき、適切な場をお選びください。」と締めくくられています。
これは改正行審法により審理員を除外した場合の仕組みの説明としては、至極もっともなものですが、「性質の違う意見陳述を2回行う権利がある」ことを積極的に説明している自治体は他にはないようです。
（2）審査会に審理員方式の意見陳述の規定を設けたところ
県内では前述の7市町がこれに当ります。実質的な審査を審査会に一本化することを考えていたと思われます。審査会において審理員型の口頭意見陳述ができるのであれば実質的に審理員審理に劣らない手続になるはずだという訳です。
ただこの場合でも、審査請求人が求めれば審査庁において審査会とは別に同様の手続きの口頭意見陳述を行うことになりますが、そのことを川崎市のように審査請求人にはっきり説明してはいないようです。
そのためか、審査庁と審査会両方で意見陳述をした例はほとんどなく、知り得たのは藤沢市の次のケースです。
これは審査庁での陳述をしないままに審査会で陳述を行い、そののちに審査庁での陳述を申し立てられて実施したというものです。
審査会の審査が終わったのちに審査庁での陳述を実施したのは適正なやり方とは考えにくいですが詳しい事情はわかりません。
もともと審査会における口頭意見陳述等を充実したものにすることで審査会が中心になって判断するという制度設計になっていたため、それに先立って審査庁で意見陳述を保障することが軽視された可能性があります。
（3）その他の自治体の対応
多くの自治体では、審査会における口頭意見陳述等の手続きを従来通りとしつつ、事実上審査庁は審査会に諮問する前の形式的な手続きだけをして、口頭意見陳述等の実質的な審査、判断は審査会で行おうとしています。
しかし「形式的な手続き」と言ってもどこまでするかについてばらつきがあります。
さいたま市では、審査庁に弁明書、審査請求人に反論書を提出させてから審査会に諮問しています。これが改正行審法の条文に沿った審査庁の最小限の役割と考えられます。
ところが、和光市では、弁明書が提出されると、反論書の提出要請などはしないまま、その日のうちに審査会に諮問しています。これでは審査庁で口頭意見陳述を申立てる機会がありません。
江戸川区も同様のようで、その説明書類では弁明書の提出後速やかに諮問するとあり、反論書の提出要請等はしないようです。
江戸川区は審査請求人の質問に対し、
「審査請求人が審査庁に対して口頭意見陳述の申立てをすることは可能です。
しかし、当区において、審査庁は処分庁による弁明書の提出後、速やかに審査会に諮問し、審査会が実質的な審理を行うという運用をしていることから、特段の事情のない限り、諮問後に審査会に対して口頭意見陳述の申立てをするようご案内しているところです。」
という奇妙な説明をしています。
法律上、審査庁は求められれば口頭意見陳述をしなければならないのに、それはしないで審査会でやってくれ、というのです。しかし、ここまではっきり言わないにしても、なんとか審査庁での意見陳述を避けようとする傾向は多くの自治体に見られ、不透明な運用になっています。
神奈川県では、逆に審査庁で意見陳述をしたことから審査会で意見陳述を認められなかった例があるようで、このような運用は問題ですし、少なくともそのようなことがありうるなら、事前に説明してどちらで意見陳述をするかを判断できるようにするべきです。
審査請求人にとっての留意点
こうした状況を踏まえて、審査請求人側の立場で注意すべき点を挙げます。
①地方自治体では、意見陳述の機会が2回（審査庁と審査会、審理員を除外していなければ審理員と審査会）あるのに、そのような説明がされていないことが問題です。
そこで、審査請求をするとともに、「審査庁と審査会で2回意見陳述の機会があるのか、陳述の趣旨は違うのか、審査庁で陳述すると審査会で認められなくなることがあるのか」について説明を求めるべきでしょう。
実は聞くまでもなく陳述の機会は2回あるのですが、これに対しどう答えるかでその自治体の姿勢・力量がわかります。
川崎市のような説明があればよいのですが、それはあまり期待できないでしょう。
前項（2）の審査会に審理員方式の口頭意見陳述を導入した自治体は、審査会の手続きを充実させることで実質的に審査会に一本化したいのだ、と答えるかもしれません。
これは一つの考え方で、何も考えていないよりはましです。
ただ、一本化したいというのは自治体側の希望であって、審査請求人がそれでは足りないと考えて審査庁での陳述を求めれば応じなければなりません。
前項（3）の自治体については、はっきり説明しない可能性がありますが、当該自治体としての考え方をきちんと答えてもらうべきです。
②次に、審査請求人として、意見陳述をするか、するとしたら審査会以外に審査庁でもするのか、という方針を決めることになります。
審査会での陳述以前に審査庁で陳述する意義としては、一般的には、まず審査庁で処分庁の職員がいる前で意見を述べ、質問して処分庁に説明させる。それをもとに審査会でより詳細な反論をする、ということが考えられます。
そして、情報公開については、以前本誌に寄稿したように、不存在、対象文書の特定不足などが少なからず問題になります。それは処分庁が請求対象文書について誤解したり、曲解したりした結果であることも多いので、まず審査庁での陳述とそれに伴う質問によって審査会に諮問する前に対象文書の追加や存在を認めさせ、その上で審査会では不開示事由の該当性について議論する、ということが考えられます。
審査会で追加特定と追加特定文書の不開示の主張を両方同時にするのはやりにくく、議論が不十分になりかねないからです。
③さらに言えば、意見陳述自体をどうすれば有効にできるか、という問題もあります。
このことはここで論じきれるものではありませんが、「言いたいことを言うだけ」にとどまらず、審査請求人側が説得的な陳述となるよう工夫を重ねる必要があります。
審査庁と審査会で2回陳述する権利を得たとしても、単に同じことを繰り返し陳述するので
は、制度を生かすことになりません。
さいごに
やや込み入った、わかりにくい話になってしまったかもしれません。
各地の自治体の運用の詳細については、前記弁護士会論文をご参照ください。
また、オンブズマンの会員で、実際にこの問題に直面された方もおられると思いますので、本誌でのご報告を期待しています。 |