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今年度の総会で「地方財政健全化法と連結バランスシートの役割−財務規律をいかにして確保するか」をテーマに講演会を行った。地方自治体財政についてさらに詳しく知りたいという声がよせられ、２月２０日の月例会で学習会を開催することとなった。当初予定していた講師に代わりピンチヒッターをお願いしたのが元鎌倉市職員の内山正徳さん。鎌倉市で約１年半にわたり月１回の「財政探検ゼミナール『わがまちの財政を考える学習会』」の講師をしてこられた方だ。
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１ はじめに
私は、平成１９年３月まで鎌倉市の職員をしていた。早めに退職して、現在は非常勤の嘱託職員をしている。市職員時代は年金担当が長く、仕事として財政を担当したわけではないが興味があって勉強をした。今日は、素人からみた財政という観点でお話ししたい。
私たちは、自分のまちのことをどのくらい知っているだろうか。人口、面積、財政規模、職員の数、議員の数等々。知らなくても不便がなく知らないまま過ごしがち。
財政というと、数字が並んでいて、しかも、なじみのない兆とか億とかいう単位の数字で敬遠しがちだが、数字に親しむことも必要だ。
「人口」といっても２種類ある。国勢調査を基準にする数字と、住民基本台帳による数字。 人口ひとつとってもそういう違いがある。「面積」などというともっと面白く、「境界未定」というところもあって意外とアバウトだということがわかる。例えば、十和田湖などは、県境が最近やっと決まって地方交付税がきちんと算出されるようになった。
２ なんとなく遠くにあって、よく分からないと感じているわがまちの財政
自分のまちの財政のことは、よほど意識的でないと知る機会がない。一番身近な知る機会はまちの広報紙だが、どこまできめ細かく書かれているかは自治体によって様々だ。
まちの財政というのは、本当は自分たちの共同の財布だ。そう考えると少し身近になると思う。数字の羅列に見えるが、少しわかってくると数字の裏にはこういうことが、ということがわかってきて面白くなる。
３ 資料はいろいろあります
まちの広報紙は各家庭に配布されるので財政を知る資料ではあるが、そこに掲載される予算や決算の記事だけではどういうことにいくら、という細かいところまでは載っていない。「予算書」、「決算書」をみるとある程度までは分かるが、各担当課が持っている資料をみないと細かいところは分からない。その他「統計書」や「決算カード」、監査委員が決算の審査をした「決算審査意見書」、１年間そのまちでこういうところにどうお金を使ったかの「施策の成果報告書」、こういったものを併せて見るとまちの財政を理解するのに役立つ。これらの資料はどこで見ることができるかは自治体によって違う。住民がいつでも見れる図書館や行政資料コーナーなどに置くことが必要だろう。
昔は、市町村も総務省もできるだけ住民に知らせない傾向があった。今は、「財政が苦しい」と強調するためか、公開に積極的になっており、インターネット等で公開しているところが多い。総務省のホームページでは全国の自治体の情報がとれる。これにより、自分のまちと同じ規模の、あるいは類似した産業構造のまちの状況を調べることが容易になった。
客観的資料によって“みんなにわかる”ということは、我々がいろんな活動をするときの手段、材料として活用できるということでもある。
４ まちの財政はどんなしくみ
公会計は、「一般会計」、「特別会計」という分け方がある。ひとつの会計でやればすっきりわかりやすいが、法律でこういう事業は特別会計でやると定めているものもあり、一般会計のほかに特別会計をおいている。鎌倉市は特別会計は６つ（２００５年度）。
また、「普通会計」、「公営事業会計」という分け方もある。これはあくまで統計上の用語である。自治体間の財政比較をしようというときに、例えばある事業が、あるまちは一般会計、あるまちは特別会計で処理されていることがあると、比較しにくいので、基準を設けて普通会計と公営事業会計に区分している。
統計をとったり、比較するときは、普通会計で論ずることが多い。「決算カード」も普通会計の状況が記載されているもの。
５ 「決算カード」入門（普通会計）
「決算カード」は、都道府県や市町村によって様式に違いがある。それと総務省様式（統一様式）がある。
少し前までは、「決算カード」１枚を役場で入手するのも大変だった時期があったが今はインターネット等で容易に入手できる。決算カードは決算の状況がコンパクトに集約されていて、利用価値がある。
６ まちの財布に入るお金（歳入）
歳入と歳出にどんなものがあるかを理解することがまず必要。総務省様式の「歳入の状況」の「地方税」から「地方債」までが歳入の内訳。自分のまちの歳入状況をみてみよう。鎌倉市は「地方税」が歳入の６４％。「地方交付税」の「普通交付税」のところは数字が入っていない、つまり交付を受けていないということ。一応、豊かだといわれている。一般的には「地方税」、「地方交付税」、「国庫支出金」、「地方債」が４大財源といわれている。しかし、神奈川県では普通交付税を受け取っていないところが多い。逆に東北地方や北海道の自治体では受け取っていないところは、原発があるなど数少ない自治体に限られる。
「一般財源」と「特定財源」の区分は、使い道が自由か、あらかじめ決まっている財源化かという区分。「一般財源」には地方税、普通交付税、地方譲与税など、「特定財源」には使用料、分担金、負担金、国庫支出金、都道府県支出金、地方債等がある。
「自主財源」と「依存財源」の区分もある。 自分のまちの権能に基づいて集めることができる財源か、国や県から調達する財源かによる区分で、自主財源が多いほど財政運営がしやすいということがいえる。
「地方債」は借金である。これをどう考えるか。法律は、赤字の補填のために借金をしてはいけないとしており、地方債は原則として建設事業を行う、ハコモノを造るために発行する。しかし、例外的に建設事業を行うためでない借金「減税補てん債」「臨時財政対策債」を認めている。
「地方税」では市民税、固定資産税が主なもの。市民税には個人分・法人分がある。法人分に依存する自治体は、企業の業績が悪化すると、大幅減収になってしまう。鎌倉市の場合は市民税の構成比が高いが、まちによっては固定資産税が市民税より多いところもある。都市計画税は市はかかっているが町はかかっていないところがある。箱根町は固定資産税、入湯税収入が多い、などの市町村毎の違いがある。
７ まちのお金の使いみち（歳出）
「目的別歳出」は行政機構別区分で議会関係は「議会費」、福祉関係は「民生費」、教育関係は「教育費」、土木関係は「土木費」など。まちの性格が現れる。多くのまちで、一時期は土木費が多かったが、最近は民生費が上回るところが増えている。「土木費」が多いから土建のまちか、「教育費」が多かったら教育熱心か、というと必ずしもそうとはいえない。例えば、学校をひとつ作ればその年は教育費は多くなるから、構成比だけでは判断しづらい。何に使われたかという詳細をみないと判断を誤ることがある。
「性質別歳出」は経費の具体的目的性ではなくその性格による分区分で、「人件費」、「扶助費」、「公債費」の３つは義務的経費といわれ、簡単に削れない歳出だ。この義務的経費と投資的経費を対比して歳出の構造を判断することが多く、投資的経費を確保するためには義務的経費、特に人件費の抑制ということが言われがちである。この点は住民サービスの観点からの検討が必要。また、どんな経費が増加、減少しているのか経年的に見ることが必要だ。１０年分くらい資料をとって「○○費の推移」を整理すると分かりやすくなる。
８ 指数・指標からみると？
「財政力指数」「経常収支比率」「実質収支比率」といった指数や指標は、まちの財政状況を説明するときに使われる。注意したいことは数値のみにとらわれないこと、恣意的な使用は避けることである。
よく使われるのが「経常収支比率」である。鎌倉市をみると平成１８年度８８％である。「経常収支比率」は財政構造の弾力性を判断するための指標で、人件費、扶助費、公債費等の義務的性格の経常経費に、地方税、地方譲与税、普通交付税などの経常一般財源がどの程度充当されたかの割合。一般的に、都市部では７０〜８０％くらいなら適正、８０％を超えると弾力性をやや欠く、９０％を超える弾力性を欠く、１００％以上は硬直化と言われている。
県内の自治体では８０〜９０％くらいのところが多く、「弾力性をやや欠く」ということになる。その理由としてよくいわれるのは「人件費が多いから」ということ。しかし、本当にそうかどうかは、経年的に見るとわかる。鎌倉市の場合、人件費の比率がこの１０年下がってきている。ではなぜ経常収支比率が高くなっているかというと別の項目が原因であることがわかる。扶助費、公債費、繰出金の増加が原因といえる。
「決算カード」には「経常収支比率」として、２つ数字が並んでいる。鎌倉市で見ると、昔ながらの計算でいくと９２.１％、分母に減税補てん債と臨時財政対策債を加えると８８％となる。奇妙な話だが、借金して分母を増やすと経常収支比率が下がって、財政の弾力性が高いように見えるのだ。一般的に、市が公表するときは比率が低くなるほうの数字をあげている。
「基準財政需要額」、「基準財政収入額」は、地方交付税が受けられるか受けられないかを決めるための数字だ。「基準財政需要額」は、国が一定の計算方式で計算するもので、実際にかかる金額とは別である。「基準財政収入額」は標準的な地方税収入の７５％に地方譲与税等を加えた数値。地方交付税は、全国どこに住んでいても一定水準の行政が受けられるようにするという趣旨で交付されるもの。一旦、国が国税として集めたものを交付するわけだが、もともとは地方の財源なので国からのお恵みではない。
「財政力指数」はまちの財政力を表す指数で、地方交付税の算定基礎となる基準財政収入額を基準財政需要額で割った数値（３年平均値）。指数が高いほど財政に余裕があるということになる。
「実質収支比率」は、実質収支（翌年度に繰り越す財源を除いたもの）の標準財政規模に対する割合で、一般的には３〜５％程度がいいと言われている。比率があまり高いと、そんなに余るならもっと市民サービスを充実させたらどうか、ということになる。
「公債費」は鎌倉市では５７億円で、歳出の１０％くらい。借金返済の負担度合いを示す公債費負担比率は１２.６％。で微増傾向にある。
自治体には貯金もある。財政が苦しいといっても本当にないのかどうか見分ける必要がある。「積立金」といわれるもので「財政調整基金」｢減債基金｣「特定目的基金」（いろんな目的の基金がある）がある。平成１８年度末の鎌倉市の現在高は９９億円ほどである。
一方、決算カードに書かれている鎌倉市の借金（平成１８年度末地方債現在高）は５００億円だが、下水道事業はどこの自治体でも金食い虫といわれ鎌倉市でも５００億円の借金がある。それをあわせると１０００億円の借金ということになる。
「実質的将来負担額比率」は、何％がいいのかという基準があるわけではないが、この指数を使っている人にいわせればおおよそ１００％くらいならまあまあ、ということのようだ。鎌倉市の場合は１７０％で、将来の負担の割合が高いということになる。
財政健全化法で、平成１９年の決算からから４つの指標を公表することが義務づけられ、昨年９月に１９年度決算の数字が公表された（次ページの【健全化判断比率等一覧表】）。平成１９年度の数字はリハーサルみたいなものだが、今年の９月に公表される平成２０年度決算の数値が基準を上回ると財政健全化計画の策定が必要となる。
神奈川県内の自治体は平成１９年度の数値ではひっかかっていないが、だからといって健全かというとそういうわけではない。「実質公債費比率」は、１７，１８年度と１９年度決算では計算方式が変わった。鎌倉市でみると平成１８年度だと１４％だったのに、平成１９年度では４.３％になった。県内の市部の多くは鎌倉市同様、一桁になった。これは、借金を返済した金額のうち都市計画税でまかなった分は引いてもいいということに計算方式が変わったので率が下がったにすぎない。数値が下がったからといって安心ということにはならない。
４つの指標について鎌倉市の財政課でも、基準をクリアーしたから必ずしも「健全」という判断はしていないようだ。自治体にはそれぞれ歴史的、社会的背景があるのに全国一律の基準を適用して、財政統制を強めることは問題である。しかし基準をクリアーするために、さまざまなリストラ、保険料、使用料の引き上げ、お金のかかる事業からの撤退（民営化や独立行政法人化）など、必要なサービスでも削られていく危険性がある。それは自治体の在り方としてどうなのか。要注意である。
９ 決算の作成、予算編成の時期
予算をどんな流れで作っていくのかというと、夏（８，９月くらい）に来年度の予算を組むための編成方針をたてる。厳しいから５％カットして下さい等の指示がきたり、担当課ではそれに基づいて予算要求をする。担当課の予算要求を積算すると歳入見込より規模が膨らむので、財政課はそれぞれの担当課と調整、査定する。最終的には、首長が査定をする。そして、議会に予算案が提出され、議会で審議、議決という流れになる。
予算を組んでいくとき、住民が参加するシステムがほとんどない。また住民の側でも財政のことは分からないという事が多い。最近はやっと、「今、担当課はこういう要求をしています、財政課がこれを削ってきました」といった査定の過程をホームページで公開しているところもある程度。秋から冬にかけて予算編成にどう住民参加をするのか難しい。とはいえ、総合計画がありそのもとに実施計画があり、それに基づいて予算をつくるのであるから、総合計画の策定や実施計画をつくるときに何らかの住民参加をしていくことはできる。また、さまざまな運動をしている団体が、個別対応ではなく要求を取りまとめ協議する連絡会のような組織をつくり、そこでまとまったものを市や町に提出するという方法もある。
住民が参加するには、住民が財政のことを理解する機会をつくっていくことが不可欠だ。本来は行政が、財政問題を勉強する機会を住民に提供していくべきだ。多摩地域では公民館事業として財政を学ぶ機会を設けているところがあり、そこで学んだ人が地域で勉強会を続けている。まちの広報紙に財政のことを載せるにしてもわかりやすく、１年のことだけではなく経年的に載せるとか工夫すべきだ。
10 自治体の役割から財政を考える
アメリカと日本の違いを、９条と２５条があるかないで見ることができる。アメリカでは、職が無ければ軍隊に入れる。公的な医療保険がない。日本は憲法２５条（健康で文化的な最低限度の生活を営む権利＝生存権）があるから、「年越し派遣村」問題で厚生労働省が講堂を一定期間とはいえ開放したり、自治体が生活保護を申請しやすくする、住宅を準備する、といった施策をやらざるをえない。もちろん国民の運動、世論の盛り上がりもあった。
財政は、自治体の目的（住民の福祉の向上を図る）を達成するための手段だ。憲法２５条を自治体として実現するための手段。地方財政は国の大きな政策や経済情勢が反映する。だから市町村という小さなコップの中だけで考えていても解決できないことが多い。国や県に要求していくことも必要。まずはまちの財政を身近なものにしよう。
【健全化判断比率等（確定値）一覧表】
※学習会で使用した資料が必要な方はオンブズ事務局まで。
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