前号に引き続き、国の情報公開運用上の問題点について述べます。今回は、前回の「個人資料」の問題とも重なるのですが、「文書不存在」の問題について取り上げます。
物理的不存在の問題～存在するものを不存在と言い切る
自衛隊の日報問題でも、森友学園問題でも、「探したがなかった、廃棄済みで存在しない」とされていた文書が後日ぞろぞろと出てきました。
しかも、ある時期からは文書が実は存在することがわかっていたのに、物理的に存在しないかのように言い張っていたのです。
情報公開請求に対し、対象文書は「不存在」だといって不開示とされることが少なからずあります。
不服申立てがされると、審査会は再調査をさせますが、「改めて念入りに探したがどうしても見つからなかった」と応答されると、不存在支持の結論にならざるを得ませんでした。
しかし「ないと言っていた文書が後から出てくる」ことになると、不存在を是認してきたこれまでの答申がそれでよかったのかは大いに疑問になります。
実は以前にも、処分庁（防衛省）が物理的な存否についてウソをついていたといわざるを得ないケースがありました。
【内閣府審査会答申22行情75・76 防衛大学校防衛学館図書室が所蔵する自衛隊員を構成員とする私的な団体の出版物に該当する文書の不開示決定（不存在）に関する件】
この開示請求に対し、不存在を理由に不開示とされたところ、「防衛大学校防衛学館図書室には『幹部学校記事』が所蔵されており、これについては本件対象文書に該当するものと考えられる。」として異議申立てがされました。
答申では、防衛省において、少なくとも幹部学校記事等を保有していると認められるので、原処分を取り消し、幹部学校記事等及びその他の「私的な団体の出版物」について探索、特定の上、改めて開示決定等をすべきであるとしました。
このケースで防衛省は、「図書館で所蔵していることは、行政機関として保有していることとは異なる」と主張していましたが、答申はそのような場合も保有にあたるとしたもので、答申の判断だけを見れば、解釈の違いの問題かに見えますが、答申の付言では同種の文書に関する先行案件に言及しています。
「しかしながら、平成21年度（行情）答申第96号に係る諮問についての当審査会での審議の過程における当審査会事務局職員からの確認に対し、当該事案の対象文書である「陸戦研究」平成18年4月号ないし同年8月号につき、防衛大学校において対象文書を探索したが、対象文書は確認されなかった旨、及び同案件の異議申立人が陸上自衛隊幹部学校、防衛大学校及び防衛研究所については改めて探索すべきである旨主張していたことから、当該機関においては、特に念入りに書棚やキャビネット等の探索を行ったが、その結果、いずれの部署においても対象文書は保有していないことが確認された旨説明していた」。（下線は筆者、以下も同じ。）
つまり先行事案では、物理的に不存在であり「所蔵」すらしていないかのような説明がされてその結果不存在不開示を維持するという誤った答申を書かされたわけで、さすがに審査会も腹に据えかねたのか次のように述べています。
「そうすると、平成21年度（行情）答申第96号における諮問庁の説明は事実を隠ぺいしようとしたものと外部から疑われても仕方のない不適切又は不十分なものであったと言わざるを得ず、極めて遺憾である。」「今後は当審査会からの確認に対してはもとより、開示請求に対する手続全般において、事実を隠ぺいしようとしたとの疑いを抱かれることのないよう事実に即した的確な対応をすべきである。」
すでに平成22年の答申で、「事実を隠ぺいしようとする」つまり「あるものをないかのように説明して公開を免れようとする」防衛省の姿勢が指摘され、厳しく批判されているのです。
電磁的記録は「随時廃棄」
南スーダン日報問題、森友学園問題では、電磁的記録について保存期間が1年未満とされていたために「随時廃棄したから存在しない」という言い分を通そうとしました。
審査会の事例を見ても、電磁的記録について、廃棄の経過はわからないがいつ廃棄されてもおかしくないので、探して見つからない以上、廃棄したものと推測される、といった弁明がされる例は多く、審査会も仕組みとして現場の担当者が随時廃棄できるとされている以上、その弁明を否定できませんでした。
しかし、そうした事例が繰り返されて、さすがに、このままでは問題ではないかと感じ、次の答申では、審査会は電磁的記録の取扱いについてのルール作りを提案しています。
【内閣府審査会答申24行情404 「自衛隊原子力災害対処計画について（通達）」の開示決定に関する件】
これは、詳細・長文で遠くない時期に改訂版を作成する可能性のある文書につき、プリントした文書をファックスで送信し電磁的記録は廃棄したとされるものです。近く改訂版を作るなら電磁的記録を残しておいた方がよほど作業が楽だろうと思えますが、答申では自衛隊においてファックスによる通信の信頼性・比重が高いことから廃棄の事実自体は否定できないとしました。しかし、付言として次のように述べています。
「…防衛省は政府の方針に基づき総務省が提供する文書管理システムを導入することとし、文書管理システムによる業務の試行を進めており、平成25年1月1日からは防衛省内部部局において文書管理システムによる電子決裁により業務を実施している（平成24年12月3日付け「内部部局における一元的な文書管理システムによる業務の試行について（通達）」）。これにより、電子決裁に係る電磁的記録はそれ自体が行政文書の正本となり保存期間等の規定が適用されることとなるが、それ以外の電磁的記録についても重要性は増すと考えられ、このような状況を鑑みると、その取扱いが現場の担当者の判断に委ねられていることは適切とは言い難い。そこで、防衛省に対し、電磁的記録について保存、廃棄等適切な管理を行うためのルールを設けることを要望する。」
その後も電磁的記録の取扱いのルール作りを求める答申がいくつか出されましたが、この点は無視されたまま、日報問題等が生じたわけです。
適切な文書特定を怠った事例～「開示」と言いつつ実質的な開示を免れる術
存在する文書をないと言ってしまうのではありませんが、実質それに近い効果を持つのが、開示請求の範囲を恣意的に狭く解釈して、本当に求めている文書を請求対象文書から外してしまい、「あなたの公開請求している文書はありません」といって不開示決定をするという運用です。
また、開示対象とすべき複数の文書のうちの一部の文書、あるいは、ある文書の一部だけを請求対象と特定して、そこだけを開示したケースも繰り返し見られます。この場合処分としては全部開示となっていても、実際には開示されない部分があるわけです。
「複数の文書のうちの一部の文書のみ特定」の例として、【内閣府審査会答申26行情202 平成22年度外国為替資金特別会計財務書類の貸借対照表における資産・負債差額の部が債務超過となっている経緯等が分かる文書の開示決定に関する件（文書の特定）】があります。
この答申では、いくつかの文書を追加特定したうえ、付言では「財務省は、本件開示請求に対し、その請求内容に見合う文書が複数ある場合には、そのいずれかを開示さえすればよいとする考え方に基づいて対応したことがうかがわれるが、かかる対応は、法1条に定められている行政文書開示制度の趣旨に整合しないほか、法3条が開示請求の対象を「行政機関の保有する行政文書」と規定し、特段の限定を加えていないことに照らしても、不適切といわざるを得ない。開示請求において求められている情報が複数の文書に記載され、かつ、その記載内容が重複していたとしても、開示請求内容に合致する行政文書は全て特定し、開示決定等をすべきである。」としています。
「ある文書の一部だけを特定」の例として、【内閣府審査会答申25行情83 特定アイドルグループを「平成24年度個人向け復興応援国債」に起用した経緯が分かる文書の一部開示決定に関する件（文書の特定）】があります。
これは一つの文書の一部分のみを対象として特定したというものですが、答申では次のように判断して追加特定を求めました。
「開示請求の対象文書に該当する行政文書の特定に当たっては、原則として、一つの行政文書を単位として判断するのであるから、当該行政文書の一部のみを請求の対象とすることが明確に示されていない限り、当該行政文書全体を対象文書として特定すべきであるところ、本件については、異議申立人から対象となる行政文書の一部の開示を求める旨の明確な主張はなされていないのであるから、①文書1に別紙並びに別添1及び別添2を含めたもの、②文書2を含む特定会社が提出した提案書そのものをそれぞれ一つの行政文書として特定すべきである。」「本件請求文書は、特定アイドルグループを「平成24年度個人向け復興応援国債」に起用した経緯が分かる行政文書であるから、特定会社が本件入札の落札者として決定されるまでの一連の文書が本件請求文書に該当すると解すべきであって、諮問庁が上記で説明する本件入札関係文書は、本件請求文書に該当すると認められる。」
本件は、一連の文書の中の一部の文書のみ、また、ひとつの文書の一部のみを特定したことを問題としています。
判例でも、開示請求者が文書の一部のみの開示を求めているなどの特別な事情がある場合を除き、対象文書の全体について開示等決定をすべきであるとしています（最判平成17年6月14日判時1905号60頁）。
本件では、請求文書の記載からうかがわれる請求の意図に照らしても、入札にかかる一連の文書を全体として対象とすべきもので「こま切れ開示」はいかにも不自然・不合理です。
ちなみにこの2件はいずれも財務省案件で、これ以外の事例からも、財務省では「文書の一部だけ開示すれば足りる」という運用が珍しくないようです。
後者のケースの諮問庁の理由説明に「この二つの文書があれば、特定アイドルグループが起用された経緯を把握することが可能であるので」とあり、「国民にはこれくらい見せれば十分」という法を無視した独善的な考え方がうかがえます。
まとめ
要するに、「不存在」による公開逃れとして、「存在する文書について物理的に存在しないことにする」「請求対象の文書に当たらないといって不存在とする」さらに「対象となる複数の文書の一部だけ、あるいは対象となる文書中の一部分だけ」について決定して他のところは「対象外だからないものとして扱う」といったさまざまなやり口がまかり通ってきたことになります。
これらは審査会の事案の中でもごく一部に過ぎないようにも見えますが、不服申立てがされない大部分の案件では、そのまままかり通っているわけで、むしろ発覚しているものは氷山の一角に過ぎないというべきでしょう。こうした実態の延長線上に、日報問題や森友問題があるわけです。
この問題は組織のあり方の根幹にかかわることで、直ちに有効な対策はないでしょうが、少なくとも、公文書管理制度をより厳しいものにして、それを正しく運用していくことは不可欠です。そして、同様のことは地方自治体についてもいえます。
そこで最後に宣伝を。関東弁護士会連合会主催で次のようなシンポジウムを行います。
小沢弘子弁護士も私も実行委員になっています。ここで述べた問題等について、主に地方自治体における実情と、対策について論じます。関心をもたれた方は是非ご参加を。
＊ ＊ ＊ ＊ ＊
関東弁護士会連合会（関弁連）シンポジウム
「未来への記録－自治体の公文書管理の現場から」
自治体へのアンケート調査、審査会の答申等をもとに、情報公開を進めるための公文書管理条例のあり方を論じます。
◇特別講演（ビデオレター） 「日本の公文書管理について」 福田康夫氏
◇神奈川県立公文書館員など自治体の公文書管理の現場を知る方々によるパネルディスカッション
日時：9月28日（金）10時～13時
場所：ウェスティンホテル東京 地下２階「ギャラクシールーム」
（恵比寿ガーデンプレイス内）
入場無料 |