特例国債の移転国債費への依存
政府債務の膨張に社会保障費が与えた影響は大きい。だが、このことに目を奪われると、政府債務が持つ本質な課題を見失うとして、広報誌179号、180号で「政府債務の本質」を発表してきた。本稿はこの表題の最終稿であり、中央集権コストとしての政府債務について考えてみたい。
180号は本稿の前提となることから、簡単に整理する。180号では当初予算の特例国債発行額が移転国債費率に連動していたことを示した。移転国債費率とは、地方交付税と地方への補助金等(移転国債費)を、国債以外の全歳入で割った比率である。これが70％を超えると、政府組織を維持する財源が不足し、特例国債が発行されている。
当初予算の特例国債は1976年度に始まると、その後この比率は慢性的に70％を超える。70年代の特例国債の発行は移転国債費の膨張にあった。しかし、政府は石油危機による税収の落ち込みを理由に挙げ、これは2004年に刊行された『昭和財政史』でも踏襲されている。従来の説明を維持した『昭和財政史』であるが、その資料編には異変が見られた。それまで資料編は大蔵省の内部資料が中心であったが、内部資料が霧消したのである。これは実態を隠蔽するため、内部資料の公開を停止した可能性がある。本稿は180号で示したこうした実態を中央集権構造から捉え直していく試みである。
GHQが残した民主的な地方制度
現在の地方制度の基本構造をつくったのはGHQであった。GHQは戦前政府が地方に様々な事務を課すことで、地方を統制し、軍国主義へ動員したことを問題視し、地方自治を重視した。具体的には、憲法で地方自治を章立てし、政府が地方に課す事務は必ず法律を根拠にしている(地方自治法245条の2)。法律を根拠にすることで、立法段階で国会が、運用段階で裁判所が地方自治を保護する仕組みを導入したのである。
これらの事務(以下、法定事務という)では財源調達を国に義務付けている(同法232条2項)。これは法定事務の財源を国の予算とリンクすることで法定事務の拡大を抑制することを意図していた。法定事務が増えれば、必然的に国の関与が強化され、中央集権が成立するため、国の支払い能力の範囲に法定事務を抑制することが目的であった。
法定事務の財源調達を担ってきたのが地方交付税制度である。GHQ占領下の1949年にシャウプ勧告によって導入された。この制度は、地方財政計画によって法定事務の財源を評価し、不足分を普通交付税として地方公共団体に配分している。これによって法定事務の財源が担保されてきた。
地方財政にみる頑健な中央集権構造
地方交付税制度では、法定事務の経費を基準財政需要額、これに対応した歳入を基準財政収入額として算出し、その差額で普通交付税を決定する。図1は、すべての地方公共団体を対象にこの基準財政需要額と歳出総額の関係を示した。地方交付税制度では東京都と特別区（以下、東京都等という）は合算されるが、これを除いた地方公共団体を対象に回帰線も図示している。
図1 2022年度の地方公共団体における基準財政需要額と歳出総額の関係
注：東京都等の歳出は東京都と特別区を合算し、2重計上を避けるため東京都から特別区財政調整交付金を控除した。
出所：地方財政統計年報、市町村別決算状況調
東京都等を除くと、地方公共団体全体を決定係数0.9881の1本の回帰線で表すことができる。この結果は、東京都等が法定事務を処理しても多額の資金が残るのに対し、他の地方公共団体では、裁量的な財源があまり残らないことを示唆している。つまり、歳出に占める法定事務の割合が大きくなり、中央集権的な財政運営が実現している。
地方交付税と補助金は法定事務の財源であり、この強い制約を実現するように配分されてきた。従って、これらは法定事務の財源調達を充足する額で厳密に決定されてきたといえる。
長期的に維持されてきた頑健な中央集権構造
基準財政需要額と歳出総額の回帰分析から得られた決定係数を過去にさかのぼって把握していく。1975年度から2022年度までの全地方公共団体、東京都等のみ除外した場合、東京都等に加え、東日本大震災の影響を受けた岩手県、宮城県、福島県(以下4都県という)を震災後の一定期間除いた場合で決定係数を比較したのが図2である。
東京都等を含むと決定係数は低下するが、4都県を除くと、1975年度以降、決定係数は0.98を超える水準で維持されている。つまり、頑健な中央集権が少なくとも1975年度以降継続してきたことが分かる。個々の地方公共団体の歳出総額は厳格に管理され、従って地方交付税と補助金もこうした中で決定されてきたことになる。
図2 地方公共団体の基準財政需要額と歳出総額の長期的関係
注1：2001年以前は、2002年の3212市町村をベースに合併市町村のデータを合算して使用している。
注2：4都県を除いた場合でも1995年度と2010年度は決定係数が低下しているが、これは阪神淡路大震災と東日本大震災の影響である。
出所：地方財政統計年報、市町村別決算状況調
特例国債が負担してきた中央集権のコスト
図1から厳格な中央集権が存在し、図2から75年度以降これが維持されてきたことを把握した。中央集権が継続した背景には法定事務が戦後ほぼ一貫して増加してきたことがある 。地方交付税と補助金はこの財源であり、厳格な歳出管理を実現する一方で、特例国債の発行額に強く関与してきた。このことは、中央集権的支配が法定事務の拡大によって支えられ、その財源である地方交付税と補助金が特例国債によって担保されてきたことを意味する。法定事務を国の予算にリンクすることでその拡大を抑制する仕組みは、特例国債によって制約が失われてきたことになる。1975年度以降、特例国債が継続してきたことは厳格な中央集権のコスト負担が原因であるが、政府債務が大きく蓄積してきている中、負担の大きな中央集権構造を維持していく必要があるのか、検討する時期にきているといえるだろう。
危機的状況にある財政の説明責任
特例国債が移転国債費率に連動してきたことは地方財政の関与が大きいことを示している。地方財政の説明責任は総務省にある。総務省は地方分権を推進してきたが、その実態は厳格な中央集権支配であった。1999年に地方分権一括法が成立したが、図2からその影響を見いだすことはできない。言行には大きな解離があり、しかもほとんど知られていないから、総務省の説明責任には大きな懸念がある。
一方、財務省は毎年財政の説明をしているが、必ずしも真実を説明してきた訳ではない。74年度以降を説明する『昭和財政史』では過去の説明をほぼそのまま繰り返す一方で、その資料編から大蔵省の内部資料は払底している。
ここには財政の説明責任を全うしようとする姿はない。財政問題が深刻化し、正確な情報提供が望まれる中、両省への依存は高まっており、このような説明責任の現状を放置することはできない。
注１：財務総合政策研究所編(2004)『昭和財政史 : 昭和49～63年度 第2巻(予算)』。
注２：高柳賢三・田中英夫(1966)「ラウエル所蔵文書―日本国憲法の制定に関するマッカーサー総司令部側の記録―(連載第15回)」、『ジュリスト』No.350のp.128参照。
注３：東京都等の歳出総額は、その基準財政需要額から算出した推計額の304%に当たる。一方、大阪には3府市による大阪都構想があるが、大阪都の基準財政需要額は東京都等を上回る。だが、歳出総額は推計額の113％にしかならない。仮に大阪都が実現しても東京都等の財政力との格差は歴然であり、東京都等は他の地方公共団体とは全く異なる財政状況にあることが分かる。
注４：広報誌179号参照。
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